【作者簡介】王浦劬，北京大學政府管理學院，北京大學政治發展與政府管理研究所(北京100871)﹔龔宏齡，北京大學政府管理學院(北京100871)。

【內容提要】行政信訪工作在不同的歷史時期服從和服務於不同的社會主題，它的中心工作和主要功能因此呈現出發展階段的差異性。從社會動員到以民生為重點的社會治理時期，行政信訪的工作重心逐漸從收發信件向影響公共政策轉變。信訪工作實踐表明，目前，行政信訪對公共政策的內容、過程、價值調適和政策調整已經具有重要影響。與此同時，由於多方面原因，行政信訪的政策功能也受到若干因素制約。為此，完善和提升行政信訪的政策功能，是優化行政信訪、進而優化公共政策的重要途徑。

【關 鍵 詞】行政信訪﹔公共政策﹔功能作用

信訪是中國特色的政治與社會管理工作和制度。從概念的界定來看，信訪有廣義、狹義之分。廣義的信訪是指“人民群眾向各級黨委、政府、人大、公檢法機關、人民政協、人民團體、新聞媒體等機構以各種方式反映情況，提出意見、建議、要求和申訴、控告或檢舉的活動”。①狹義的信訪也稱行政信訪，是指“公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。②本文討論的信訪，是狹義的信訪即行政信訪。

信訪工作和制度產生於特定的歷史背景和社會環境，隨著時代的變遷和社會矛盾的變化，行政信訪的功能及其在國家政治生活中的地位也相應發生轉變，從制度建立之初的信息傳達，到文革后期的撥亂反正，到改革開放之初服務於經濟建設中心任務，再到新時期著力維護社會穩定、化解社會矛盾，信訪工作的重心和功能隨著社會發展主題的深化而發展。

當前，我國社會正處於深入貫徹實踐科學發展觀的戰略時期，在這一時期，社會主題和社會矛盾的發展呈現新的形態和特點，由此使得行政信訪與公共政策形成緊密的關聯性，行政信訪呈現重要的政策功能。分析行政信訪的政策功能，無論對於深化行政信訪工作性質和功能的認知，還是對於提升公共決策的科學性和民主性，都具有重要意義。

一、行政信訪工作重心的變遷：從收發信件到影響公共政策

行政信訪機構起初是作為一個秘書性機構而產生的，主要起著收發信件和接待來訪的作用，是黨和政府溝通和聯系群眾的通道和紐帶。

1951年，毛澤東在“五月批示”中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法，不要採取掉以輕心、置之不理的官僚主義的態度。”③同年6月，政務院頒布《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》，明確規定：“各級人民政府應該密切地聯系人民群眾，全心全意地為人民服務﹔並應鼓勵人民群眾監督自己的政府和工作人員。因此，各級人民政府對於人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理。”④這是新中國第一部關於信訪工作的規范性法律文件，由此成為信訪的制度源頭，從而初步奠定了新中國信訪制度的基本框架。毛澤東的“五月批示”，加上政務院的決定，確定了行政信訪工作的性質、任務和功能，為信訪工作的開展指明了方向。

在長期的發展過程中，行政信訪工作經歷了多次嬗變，在不同的歷史時期，信訪工作重心不盡相同，因而具有歷時性特點。盡管如此，行政信訪也具有共時性特點，即信訪工作重心很大程度取決於當時社會發展主題、社會矛盾的主要內容和信訪問題的特點，信訪工作的基本方式是單獨地解決和化解一個個信訪問題和矛盾。

新世紀以來，我國社會進入了新的歷史發展時期，經濟體制、社會結構、利益格局和思想觀念發生了巨大變化。這些變化激發了社會發展和進步的巨大活力，也使得社會問題和利益矛盾呈現新的特征。從信訪工作的角度來看，這些新的特征主要體現在：

1.社會矛盾行為主體呈現群體性。與過去自發而相對分散的社會矛盾相比，當前社會矛盾的群體性特征顯著增強。“隨著利益的分化與調整，矛盾個體在利益選擇面前，往往會為共同的利益集聚起來，使社會個體矛盾演變為群體矛盾。”⑤據北京市信訪辦公室和信訪矛盾分析中心統計，從2000年到2008年，聯名信增長49.6％、年均增長6.2％，集體訪增長152％、年均增長20％。⑥(見表1，2009年和2010年聯名信和集體訪數量雖然有所下降，但依然很高)聯名信和集體訪佔總體信訪量的比重也位居高位，在“十一五”期間，聯名信涉及人次佔來信總人次比重在65％以上，集體訪涉及人次佔來訪總人次比重的60％以上。⑦聯名信和集體訪總量逐年增多，表明社會矛盾的行為主體從個體性逐漸向群體性發展。

2.社會矛盾所涉問題呈現相似性。行政信訪中的重信、重訪量是衡量社會矛盾總體態勢的重要指標，它顯示著社會矛盾的集中程度。根據北京市信訪部門的相關統計，2000年至2008年間，北京市重信數量居前十位的問題是：違法違紀、三農問題、工資福利、城市拆遷、住房問題、城市管理、申訴不滿、社會糾紛、歷史積案和勞動爭議問題﹔重訪數量居前十位的問題分別是：城市拆遷、申訴不滿、歷史積案、住房問題、社會糾紛、違法違紀、工資福利、社會治安和城市管理問題。⑧顯然，信訪人所反映的社會問題具有較高的相似性，表明社會矛盾和問題並非分散和孤立的。

3.社會矛盾發生原因呈現同源性。雖然當前社會矛盾生成的具體誘因錯綜復雜，但是，社會發展與經濟發展之間的失衡，卻是觸發和加劇社會矛盾的基本原因。世界現代化的發展歷程表明，經濟發展不等於社會發展，單純的經濟發展不等於社會的全面協調發展。就我國來看，收入分配、就業機制、教育事業、醫療衛生服務、社會保障和其他社會事業的建設滯后於經濟發展，是當前社會矛盾凸顯、社會沖突頻發的共同原因，也是實現我國經濟與社會全面協調進步所面臨的共同挑戰。

4.社會矛盾基本屬性呈現同質性。“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。”⑨從當前的社會矛盾屬性來看，絕大多數屬於人民內部的利益矛盾。就其利益關系屬性看，從根本上講，我國人民的利益是一致的，因此，社會矛盾具有可協調性和非對抗性。與此同時，我們也應該認識到，市場經濟的發展導致利益主體多元化，社會階層的分化，社會成員的利益差別化，這種發展往往導致和深化利益矛盾。“不同的利益追求容易引發利益主體之間發生更多的矛盾。在今后一個時期裡，各社會主體圍繞利益問題而引發的矛盾將日益增多和表面化，並以此構成我國一切社會矛盾的基礎，成為社會矛盾的主要方面。”⑩

新時期我國社會矛盾的這些特征，使得它們逐步從單項社會問題逐步發展成為特定政策問題，從而形成了與政府公共政策的高度相關性，“社會矛盾越來越體現出結構性、群體性的特征。也越來越與領導決策、公共政策緊密相關”。(11)而社會矛盾的公共政策趨向，則大大提高了信訪工作與公共政策的關聯性，其主要體現在：

首先，公共政策內容存在的問題或瑕疵，往往成為觸發信訪矛盾的政策因素。公共政策缺位或前后政策脫節，可能形成公民權利保障的盲區，使社會矛盾的緩解缺乏政策依據﹔某些公共政策內容脫離實際甚至扭曲實際利益關系，很難實現公民的利益訴求，使得這些公共政策本身成為社會矛盾和利益矛盾的引發因素﹔特定公共政策被束之高閣，或者相應的社會問題和信訪矛盾不能及時有效通過政策調整加以化解，也會激起民怨﹔轉型時期，社會迅速發展變化，公共政策的前瞻性常常容易轉變為滯后性，難以適應快速變化的社會形勢和社會關系，從而延緩或阻滯社會矛盾的有效化解，甚至引發一些新的信訪矛盾和沖突。

其次，公共政策過程存在的問題，會成為引發信訪矛盾的政策誘因。在公共政策制定和政府決策過程中，程序缺省或程序不當，會降低政策的公信力和執行力，影響預期的政策效果﹔在公共政策執行過程中，政策執行者的“選擇性執行”，使不同時期、不同群體和不同區域的政策受眾受到差異性對待，由此造成滋生社會矛盾的溫床，進而引發規模性信訪事件﹔在公共政策調整過程中，某些政策背離既定政策目標，或者缺乏解決相關社會矛盾和問題的有效性，而且經過公共政策執行和反饋過程，這種政策缺陷並未得到正確調整和彌補，由此不僅浪費了政策資源，而且深化了社會矛盾，貽誤了解決問題的有利時機。

再次，社會矛盾和問題沒有及時得到政府相關部門高度重視並上升為公共政策議題，也是導致信訪矛盾發展甚至激化的重要原因。在社會生活中，人們每天都會面臨各種不同的社會問題，它們各自對公眾有著不同程度的影響，但是，並非所有社會問題都會得到政府相關決策者察覺並受到足夠重視，因而並非所有社會問題都會及時列入政策議程，成為政策議題。就此而言，政策的調控范圍實際上難以覆蓋普遍存在的社會問題，從而容易產生公共政策制定和調控的盲區，使得相當一部分社會問題游離於政策調控范圍之外，難以通過公共政策加以有效解決。在這種情況下，決策者和公共政策的滯后性和盲區性，就會成為社會矛盾的誘發甚至激化的原因。

社會矛盾與公共政策的這種緊密關聯性，使得治理社會矛盾和沖突的重要思路之一，就在於正確有效地制定、實施以及調整公共政策，協調各方利益關系，“加大從政策層面解決信訪突出問題的力度，推進群體性利益訴求矛盾解決”。(12)這就使得集中解決社會矛盾和問題的行政信訪工作越來越具有政策功能，由此使得以信訪工作從解決單個信訪問題，逐步向影響公共政策轉化，因此，強化和提升信訪的政策功能，以優化信訪來優化公共政策，實現信訪矛盾和問題的政策性化解，成為提高信訪工作水平，提升公共政策質量，解決社會矛盾和糾紛的重要途徑。