二、行政信訪的主要政策功能

行政信訪的實踐表明，當前我國行政信訪的政策功能主要體現在如下方面：

(一)行政信訪反映的民生訴求影響公共政策內容

目前，行政信訪正在逐步發展成為社會矛盾的集中反映機制，現實社會的各種焦點問題和矛盾基本上都可以在信訪部門得到體現。(13)就當前我國行政信訪的基本內容來看，首當其沖是物質利益矛盾和民生問題，具體地說，就是“社會生活中的直接物質資源沖突，與民生問題息息相關”。(14)相對其他社會矛盾，民生方面的物質利益矛盾對社會的影響更為直接，更容易引發公眾不滿情緒、甚至激烈的社會沖突。

從信訪人關注的焦點來看，主要有“企業改制、勞動及社會保障問題、‘三農’問題、涉法涉訴問題、城鎮拆遷安置問題、反映干部作風不正和違法亂紀問題、基層機構改革中的問題、環境污染問題、部分企業軍轉干部要求解決政治待遇和經濟待遇問題”。(15)根據北京市信訪矛盾分析研究中心的統計，自2000年到2008年，北京市信訪辦信訪量排名前十位的問題分別是：城市管理、三農問題、工資福利、違法違紀、城市拆遷、住房問題、申訴不滿、社會糾紛、社會治安和環境保護(16)，(見表2(17))從2009年北京市的信訪情況來看，涉農、歷史問題、拆遷、社會治安、衛生等五方面信訪問題反映上升，(18)2010年，六類問題同比上升，按照同比上升的幅度它們依次是城市管理問題、拆遷安置問題、涉農問題、勞動社保問題、住房問題、涉法涉訴問題。(19)這些表明，信訪活動集中反映的社會矛盾與相關學者提出的當前中國的十大民生問題——“反腐倡廉、安居工程、就業問題、醫療體制、教育問題、文化建設、食品安全、貧富分化、環境污染、社會治安”(20)——具有高度吻合性，據此可以認為，行政信訪工作已經進入一個以改善民生為重點的社會良善治理時期。

信訪活動的問題特征，映射出當前民眾的普遍利益訴求和社會的重要矛盾，由此使得這些問題不僅成為我國政府制定和實施相關公共政策的重要依據，而且成為政府制定和實施相關公共政策的契機和動力。這就表明，信訪的民生問題特征，實際上體現的是公共訴求，凝聚的是社情民意，信訪人群的顯著特征，則凸顯了社會發展滯后於經濟發展的實際狀況和弊端。顯然，這些問題的解決已經“不是一個單純的經濟性社會問題，而是一個需要調整公共政策方向、政府考績標准和公共財政投入重點，以改善民生為指針去發展社會和管理社會的政治性社會問題”(21)，是政府的公共政策議題，由此也使得信訪工作與公共政策具有高度的關聯性和契合性，使得行政信訪起著匯聚公共政策信息，聚合公共政策議題，反映民生政策訴求的作用，進而對公共決策者准確把握社會矛盾，選擇恰當政策方案具有重要的導向和推進功能。

(二)行政信訪有助於優化政府部門的公共政策過程

行政信訪不僅對公共政策內容具有重要影響，而且對於包括公共政策制定、執行和調整等環節在內的公共政策過程也具有積極優化功能。

首先，行政信訪有助於優化公共決策過程。行政信訪的實踐表明，它對於公共決策具有政策咨詢和決策參考功能。行政信訪的這一功能主要體現在：一、行政信訪有助於提煉政策問題。通常情況下，公共部門可供支配的資源是有限的，不可能同時針對每一個具體社會問題採取同等強度的政策措施。政策過程理論表明，特定社會問題隻有成為政策問題之后，才可能成為正式的政策議程。信訪活動中的民意反映和反饋、信訪工作的親民特點，使信訪制度對社會矛盾、社會問題和沖突具有高度的敏感性，這種敏感性有助於決策者及時察覺和准確診斷政策問題﹔二、行政信訪可以為決策目標設置和政策方案擬訂提供參照。特定的政策總是為實現特定的目標而制定的，行政信訪工作的特點，使得它在反映和把握社會矛盾方面具有獨特優勢，因而能夠為政府科學合理決策提供獨到的參考意見。

其次，行政信訪有助於優化公共政策的執行過程。在社會生活中，信訪人的信訪活動在某種程度上是因為政策執行不當引發的。行政信訪工作顯示，在公共政策執行過程中，某些執行人員素質低下，處理問題不當，尤其容易激起當事人的怨憤，從而引發社會矛盾。實際上，原本正當合理的公共政策，如果運作不規范，激發了社會問題又沒有及時妥善解決，就很容易引發公眾對特定公共政策本身甚至政策執行者的抵觸甚至逆反情緒。這種抵觸和逆反心理積累到一定程度，就會引發信訪活動甚至信訪矛盾。一旦出現這種情況，相關政策執行機構及其工作人員常常會受到來自公眾和相關領導的雙重壓力，從而因之調整既有政策執行方案，糾正不合理的政策執行行為。

再次，行政信訪有助於促進公共政策調整。當制定和付諸實施的公共政策在不同程度上不符合民眾合理訴求，難以解決社會矛盾和實際問題時，就可能觸發信訪活動，使得利益相關者通過信訪活動來表達自己的意見和利益訴求。社會公眾這種定向性的信訪行為，雖然主觀意願在於維護或者實現自己的利益，實際上也是對既有公共政策效果的信息反饋。一般來說，對於特定政策持續而強烈的反饋，客觀上能夠增強有關政府部門對公民意見和訴求的回應性，為公共政策調整提供合理依據，從而促使這些部門重新檢討、合理調整和積極優化相關公共政策。就行政信訪實現的公共政策反饋來看，其政策調整功能主要在於：一方面，信訪能夠促進相關部門重新界定政策問題。對政策問題的准確把握，是公共政策科學合理的前提。如果這一前提出現偏差，那麼即便政策過程再完善、程序再健全，對於社會問題的解決和信訪矛盾的化解都於事無補。行政信訪實踐表明，如果社會公眾對特定公共政策持不滿甚至拒絕態度，那麼，行政信訪機構往往會收到相關民意反饋信息，如果這些信息具有數量龐大、內容針對性強、表現形式激烈等特點，那就表明相關部門的政策問題界定存在瑕疵甚至偏差。正是通過行政信訪渠道，公共政策反饋的信息可以在一定程度上促使政策制定者和相關職能部門認真反思甚至重新界定既有公共政策問題。

另一方面，行政信訪能夠促使決策者和相關職能部門重新審視甚至調整政策目標。公共政策具有明確的目標和方向性。一般來說，政策的具體目標總是在與相關社會政治價值取向的聯系中得到體現的。在深入貫徹落實科學發展觀，實施以民生為主題的社會建設過程中，緩解社會資源和財富分配不公導致的民眾心理落差，消除由此而產生的社會穩定隱憂，“實現經濟和社會相互促進的協同發展”，是當前制定公共政策必須遵循的總體目標。因此，如果特定的政策被實踐証明是違背科學發展戰略目標和價值取向的，那麼，相關政策主體可能就會受到來自行政信訪形成的壓力，重新審視特定政策的目標定位，甚至重新擬定和實施政策。

(三)行政信訪的公眾參與特點提升公共政策的民主程度

就其基本表征來看，信訪活動不同於公共政策通常具有的公共性特點。行政信訪通常直接和直觀反映的大多是公民的私利訴求，是信訪人關心的現實利益問題，因此，信訪活動通常表現為信訪人主張、維護或者要求救濟私人權益的公民個體或群體行為。“作為滿足和實現公民權利訴求的特定行政制度，行政信訪制度在實現公民關於公益訴求的同時，更多的是滿足和實現公民的私益訴求。在這其中，公共利益與私人利益的矛盾性是顯而易見的。”(22)不過，當人們把信訪工作置於公共政策視野范圍內予以考量時，可以發現，信訪工作實際是在協調公共利益與公民私人利益之間的關系，或者說，行政信訪影響公共政策的過程，實際是將民生問題的“‘我的主張’轉化為‘我們的主張’”(23)的過程。

由此可見，作為實現公民私人權益和社會民生的特定制度安排，行政信訪的內涵價值及其與公共政策之間呈現出“私益”與“公益”的矛盾統一辯証關系。盡管公共政策具有公共性和權力性特征，但是政府需要通過採用公民參與等民主治理方式來實現和維護公民的個人利益，從而強化政治權力的權威和合法性基礎。盡管公民的信訪或維權行為背后隱藏著“私利”目標，但是，他們的行為同時具有維護公眾利益的實際效果，信訪人的“信訪活動已經帶有較強的政治參與的意味，他們行為目標、性質及其主體認知也很可能已經發生了變化”。(24)這些變化使得“私權”與“公權”呈現相反相成的辯証聯系特點，使得信訪人的“私益”與社會的“公益”在矛盾性中蘊含著同一性，從而使得以實現私人利益為出發點的信訪活動，轉化為促進公共政策和國家治理民主發展這一公共利益目標和要求的政治后果。

如果把行政信訪看作一個場域，那麼可以說，它為政府與公民的互動提供了重要場所。在這裡，政府與公民的互動充滿了復雜性，“是一個策略性互動與相互博弈的過程，它們之間的關系……致使中國的政治生態保持了長時段的動態平衡，從而呈現出一種特殊的政治邏輯”。(25)在這種特殊的政治邏輯主導下，社會各個階層、尤其是弱勢群體通過信訪渠道表達利益訴求，參與和影響政策過程，而政府則通過公共政策將相關主體及其訴求納入政策過程，以強化自身的政治合法性基礎，提高相關公共政策的民意程度。

正因為如此，信訪活動中的公民有序政治參與與公共政策的質量和效度常常具有直接相關性。“公民參與可使政府公共部門更能反映民眾關心的問題，解決民眾與政府的沖突，促使公共決策的合法化，並提高政府的行政能力。”由此可見，在此，“公民參與是一種表達公民意願、影響政府決策、制約政府權力的政治行為，體現自下而上的民主決策精神”。(26)正因為如此，行政信訪作為我國社會主義民主的特定政治設置，已經成為公民有序參與公共政策、實現民主治理的特定機制，它生動而強烈地體現著公共政策、尤其是公共決策的人民民主價值取向，而行政信訪所影響的公共政策及其變化，相當程度上恰恰是其蘊含的公民有序政治參與的民主內涵和治理民主精神的政策性外化。

(四)行政信訪的靈活變通特點調適公共政策的合法合理

依法治國是我國的基本國策，依法行政是依法治國的重要內容。在行政實踐中，全面推進依法行政，必須堅持政策合法性與政策合理性相統一，這是現代社會建構和良善治理的基本需求，也是衡量政府治理能力的重要標准。

然而，在社會治理過程中，公共政策的合法性與合理性並非總是一致的，兩者之間的內在張力，常常形成政策合法性與合理性二律背反的困境。這種困境，既會釀成政府治理社會的現實難題，也會引發社會公眾對政府決策的微詞，從而使社會公眾的不滿情緒以“隱性”方式蔓延，形成“隱性”信訪矛盾，甚至進一步使利益相關者採用“集體訪”、“越級訪”方式解決政策困境。

在公共政策合理性與合法性的困境中，行政信訪既可以是公眾反映公共政策不合理或不合法之處的渠道，也可以是達成公共政策合法性與合理性有機結合的調適者。行政信訪的這種角色主要表現為：在政策過程、尤其是政策執行過程中，信訪工作可以利用自己特有優勢，有效化解公共政策的“合法與合理”的張力困境導致的社會矛盾。

比如，在城鄉建設征地補償中，補償安置政策從總體上看是符合法治規定的，體現了特定區域內人人平等的原則。但是，這一政策卻可能因為忽略了某些特殊情況——對普通村民與溫室大棚種植戶、對普通耕地與果園實行一刀切的補償標准而導致實際上的不平等，因為后者是具有很高經濟效益的拆遷戶。再比如，計劃生育是基本國策，也是每一個公民的基本義務，違背這一國策的婚育都是違法的行為。然而，在現實生活中，實際上存在某些早育、超生的情況，如果嚴格按照既定政策來對待，早育和超生的孩子的戶口、升學和就業無疑會受到嚴重影響。在信訪工作實踐中，基於此類問題的信訪事項並不少見，而如何在不違反法律和政策的前提下，最大限度為來信來訪者解決實際問題，成為信訪工作人員的重要工作。

就其本質而言，對於這類問題的處理，實際上是如何在政策的合法性與現實的合理性之間進行恰當調適，以降低政府決策合法性與現實存在合理性之間的張力，化解由此導致的社會矛盾。在這方面，行政信訪工作的務實性和靈活性，可以使很多社會問題和矛盾在不違背既定政策的前提下得到妥善解決，從而使公共政策在合法性與合理性之間達到一定的調適性平衡。

行政信訪之所以能夠在政策合法性與合理性之間發揮調適功能，是因為信訪制度具有特定的靈活變通性，雖然這一特征被有些學者冠以“人治”之名，並以“法治”的前提預設對其進行批評。然而，信訪制度與司法制度存在制度屬性、實際功能和價值取向的差異，由此使得兩者在中國社會管理實踐中的側重點有所不同。實際上，在民主政治意義上相互有機聯系的“人治”與“法治”，實為民主治理的兩種方式，在我國民主政治建設中，其基本目的具有一致性，差異的只是路徑形式，因此，在強調“法治”至上，實行依法治國方略的同時，也需要高度重視“人”的因素在法治中的作用，實現“以人為本”與“依法治國”的良性互動，實現法律法規與公共政策的共治功能，實現人與制度的共同促進，才能實現社會的良善治理。就此而言，尤其需要認真對待行政信訪的行政治理特點，切實認識它在公共政策合法性與合理性原則張力關系中的調適角色，理性對待信訪制度在促進社會建設和法治進程中的作用。