四、完善和強化行政信訪影響公共政策功能的建議

如上所述，我國的行政信訪對於公共政策已經形成重要影響，從而逐步有效地優化著公共政策。但是，由於各種因素的制約，行政信訪影響公共政策的力度和效果仍然存在明顯的局限性。為了進一步發揮行政信訪對於公共政策科學化、民主化的積極影響和作用，需要多方面完善行政信訪影響公共政策的功能和機制。

(一)明確行政信訪參與公共政策的功能定位

從行政信訪影響公共政策的諸多約束因素來看，核心在於行政信訪在政治體系中的功能定位問題。迄今為止，行政信訪的政策功能尚未獲得明確的法律定位，這就使得信訪功能的充分發揮和權責能的合理匹配面臨著制度性困境。在實際政治生活中，行政信訪承擔了一系列廣泛職能，涉及范圍幾乎涵蓋了社會轉型時期的所有社會矛盾和社會沖突，這種功能的擴散實際也模糊了它在政治體系中的法律定位。

國務院《信訪條例》第六條規定，行政信訪具有“研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向人民政府提出完善政策和改進工作的建議”的職能，盡管如此，這一規定還是原則性的。要強化行政信訪對公共政策的影響，首先面臨的問題是對於行政信訪的政策功能進行進一步明確而具體的法律定位。這一問題不僅是破解信訪難題的關鍵，也是強化行政信訪對公共政策影響力的重要前提。對此，應該在分析我國行政信訪歷史發展邏輯的基礎上，結合行政信訪當前所處的時代背景和社會形勢考察確定。

如前所述，我國的行政信訪制度創建以來，先后經歷了“大眾動員型信訪、撥亂反正型信訪、安定團結型信訪”(32)等發展階段。總體上看，行政信訪的發展可以1978年劃界，在此之前，信訪主要承擔著政府了解社情民意和進行社會動員的功能，在此之后，行政信訪的功能主要是化解社會矛盾、實現權利救濟、監督政府工作、維護社會穩定。隨著時代的發展和社會矛盾的變化，當前，行政信訪正逐漸向參與政策過程、實現社會綜合治理的方向轉變，行政信訪對公共政策和政策過程具有重要影響。盡管如此，這並不意味著行政信訪可以完全左右具體的政策結果，直接代替決策者進行決策，甚至承擔政策執行的職能。具體而言，行政信訪通過信息搜集和聚合為政府決策提供真實、廣泛的信息資源﹔通過對社會矛盾的分析研究，為政府決策提供參考意見，對尚未進入政策視野的問題提出政策動議﹔通過縱橫雙向的溝通協調，為政策出台爭取政治支持，為政策施行爭取公眾的認可和協助﹔通過對重大決策的信訪風險評估，實現對公共政策的源頭性監督﹔通過辦信接訪時的規勸和解說，促進政策宣傳，加深群眾對公共政策的理解和合理運用﹔通過政策系統運行回路的持續影響力，以信訪形式實現政策執行效果的信息反饋，從而形成政策調整的動因和契機。據此可見，行政信訪的政策功能是優化政策而不是替代政策，是參與政策過程而不是主持政策過程，簡言之，行政信訪實際是通過參與公共政策過程、提供相應信息和咨詢意見，通過優化公共政策，來實現行政信訪在民主治理和社會建設中的功能。行政信訪的這些政策功能特點，應該成為對其進行法律定位的基本依據。

(二)加強對信息的收集聚合和對政策問題的分析

社會問題和矛盾轉化為政策問題，是公共政策制定的首要環節，這一環節的順利進行需要滿足兩個條件：其一，進入政策制定議程的社會問題必須能夠反映公眾普遍的意見訴求，具有一定的廣泛性和普遍性﹔其二，政府需要認識到這些社會問題的重要性和緊迫性，從而將這些社會問題及時納入政策制定議程。

因此，要加強信訪工作對於公共政策的影響，首要的任務是加強對信訪信息的收集、匯總和分析。一般來說，真實而全面的信息，是政府科學決策的必要前提，也是對既有不合理政策進行調整和完善的依據。而群眾信訪活動所反映的問題，往往涉及社會生活的方方面面，相對能夠真實、有效地反映社會和政治生活的原始形態，為政府決策和政策調整提供豐富的第一手材料。

盡管如此，信訪人所反映的問題和訴求是多種多樣和形形色色的﹔行政信訪作為一種制度化的民意表達渠道，與人民代表大會、政治協商等民意渠道存在顯著差別：在信訪活動中，大多數信訪事項並不是源於對於公共政策的直接關注，而通常源於對於個人權益的主張和救濟要求。而龐大浩瀚的信訪數量、紛繁復雜的信訪內容，信訪訴求的私益特征，往往使決策者陷入篩選信訪信息、聚合公共政策訴求的困境。

為此，在眾多復雜的信訪信息中，分析篩選涉及公共政策的信息，聚合符合公眾普遍意志的要求，是信訪工作有效影響公共決策的基礎性工作。在這其中，首先需要完善信訪信息收集網絡，充實決策信息資源，為科學合理的公共決策提供充足依據﹔其次，需要加強信訪工作系統的溝通交流機制，實現信訪信息資源共享，避免重復信訪導致的重復接待處理﹔第三，需要對於信訪信息進行認真切實的分析，篩選其中涉及或者影響公共政策的相關信息，聚合信訪人的利益要求和政策要求，從而及時有效為黨和政府的決策提供依據。

當社會問題被納入政策制定議程成為政策問題后，接踵而至的問題即在於如何准確預判和診斷這些問題。在此，行政信訪扮演著診斷社會問題和矛盾的角色，由此幫助設定合理的政策目標和政策方案。實踐表明，信訪信息分析研究是政治性、政策性和專業性很強的工作，它對於加強信訪工作對於公共政策的影響力具有重要意義，所以，在信訪工作中需要著力加強這方面機制建設，尤其是通過深入調查研究，把握社會問題的特點和發展規律，力求做到以數字反映社會矛盾規律，以規律促進科學決策，將事前預防與事后處理相配合，實現行政信訪工作“從參與保障型向參與決策型轉變，從實務操作型向理論研究型轉變，從表層匯總型向深層剖析型轉變”(33)。就目前來看，除了北京市等部分地區成立了信訪矛盾分析研究中心，在這方面作出了有益探索之外，我國全面展開信訪信息分析和診斷工作，尚待時日。

(三)強化對公共政策的信訪風險評估

在日常的政府決策過程中，政策規劃程序之后，通常是政策方案的評估。對政策方案進行評估，是為了確保公共政策既能體現公眾意志，又能順利貫徹落實，從而實現預設的政策目標。以“信訪前置”為指導的重大決策信訪風險評估機制，是一種“參與式的社會評估”，其中包括對政策的可行性評估、效應性評估、協調性評估以及風險性評估等主要內容，在這其中，功能最為突出的是信訪風險評估。從評估的對象來看，它主要涉及對尚未出台的政策方案的評估和對已經出台的公共政策的評估。

對尚未出台的政策方案的評估，就是通常所說的“事前評估”。這一階段的評估能夠及早發現政策方案的不足，防患於未然，避免不合理的政策出台，從而減少因政策本身不合理導致的社會矛盾。從各地重大決策信訪風險評估的具體實施來看，事前階段的評估已經逐漸開始受到各級黨組織和政府重視，並在若干重大決策中付諸實施，其中主要包括對評估事項進行可行性分析，查找可能出現的信訪風險點，提出避免信訪風險的措施和化解信訪矛盾的對策，由此而形成的信訪風險評估報告，正在成為政府決策的重要依據。

對已經出台的公共政策的評估，則主要是指事中和事后的信訪風險評估，即對政策執行階段和執行后的政策效果的追蹤調查和評估，確切地說，它們是對政策效果的評價。這種事后的政策評估，是實現公共政策合理調整，提高下一輪決策科學合理性的必要環節。事中評估實際上起著一種監督作用，一定程度上防止執行過程偏離政策目標，減少因執行偏差導致的社會不滿甚至社會矛盾﹔事后評估實則是對公共政策的信息反饋，它有助於及時調整和修繕不恰當的政府決策，或者促使失效過時的政策及時終結。

不過，就信訪工作實踐來看，目前，某些政府部門對重大決策的事前評估不同程度具有形式主義傾向，而對公共政策的事中和事后評價，則成為政策出現問題時的被動舉措，這種事后的補救，實際上很難完全挽回已經造成的消極政策后果。因此，就目前的情況看，進一步強化和完善公共政策信訪風險的事前評估機制，實是十分必要。

具體而言，這種完善可以從以下方面著手：第一，實現評估主體多元化。重大決策信訪風險評估往往涉及關乎民眾切身利益的重大決策和項目，所以，應當實現評估主體多元化，尤其需要擴大公民有序參與，使可能受到相關政策影響的公民有序有效參與公共決策方案的評估過程，以及早提出可能出現的風險，並且據此及時調整政策方案，或做好相應的應對准備﹔第二，擴大信訪風險評估對象。目前，信訪風險評估機制主要針對的是重大決策和項目，實際上，普通公共政策所涉事項有時也可能成為引發社會矛盾的導火索，為此，需要將信訪風險評估對象擴展到更多的公共決策領域﹔第三，延展信訪風險評估的時間維度。將評估的時間延長至公共政策出台后實施執行的相當階段，以利於觀察性評估，進而促進公共政策的及時調整和修正。

(四)調整信訪體制結構以增強對政策的影響力

行政信訪的實際運行表明，我國的行政信訪存在體制性問題，其主要體現為：信訪機構設置相對紊亂。信訪機構實行“誰主管、誰負責處理”的原則，相互之間缺少縱向的嚴格隸屬關系和橫向的溝通交流，缺乏權威性的統一歸口管理及領導機構，因而協調能力相對薄弱﹔信訪機構的權威性和權力有效性有限。為此，行政信訪機構提供的有價值的政策信息和政策建議，未必一定能夠得到相關政府職能部門的認可和接受。因此，要使行政信訪的政策功能落到實處，就必須切實考慮改革完善行政信訪的體制，實際上，這也是完善行政信訪制度的發展方向和基本路徑。

對於這一問題，人們關注得比較多，其主要主張是：

1.擴展信訪職能，強化信訪部門的權力，探索“大信訪”格局。持這種觀點的人認為，“中國需要這麼一套反饋系統來了解社會存在的問題，了解民眾的需要，這是一個沒有門檻的系統”。(34)而信訪機構權力有限是導致信訪工作效率低下的主要原因，因此，應當賦予信訪部門諸如調查、督辦、彈劾、提議罷免等更多權能，借此樹立信訪機構的權威，有效解決社會問題。

2.對信訪功能進行分解。秉持這一主張的學者認為，行政信訪的主要功能不外乎公民政治參與和權利救濟，而這兩者又都可以從信訪中分離出來，為此，他們主張對信訪功能進行分解。具體而言，將權利救濟的功能分流到司法體系，以防止司法權威的流失，避免信訪制度遭遇不可承受之重﹔將信訪機構和工作歸並到人大，使信訪的公民參與功能與立法機關的民意功能有效整合，以加強系統性和協調性。為此，他們主張，“把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監督一府兩院的工作，並系統地建立民眾的利益表達機制”(35)。

3.提升行政信訪的地位，把它作為黨委社會管理的重要組成部分。這一觀點在一些地區已經開始推行。以海南為例，2011年6月中共海南省委成立群眾工作部，與信訪局合署辦公，這種“用群眾工作統攬信訪工作”的改革意味著信訪機構的地位提升和權能強化。對於增強信訪機構的政策影響力和矛盾協調解決能力來說，這一舉措不失為行政信訪制度的創新性嘗試。

我們認為，信訪工作體制的結構性調整，應當在中國特色社會主義民主治理發展的背景下加以思考和實施。隨著社會的不斷發展，在復雜的社會矛盾面前如何進一步提升黨和政府的權威性和公信力，是社會政治和諧有序發展的核心環節。我國的行政信訪制度雖然原本是一項行政管理制度，但是，我國特有的黨政關系特點，使這一制度兼具了政治和行政性格，即行政信訪“實際是執政黨與政府合一的權力體系……是執政黨的執政機制和政府行政機制的合成……也是信訪人權利主張融通執政黨和政府制定、運行和調整相關政策，監督公職人員行為的政治途徑”。(36)因此，行政信訪體制的改革完善和發展應當遵循這一基本規定和屬性，以充分發揮它在國家治理和政府管理中的積極功效為取向。

根據這一基本要求和取向，改革完善信訪體制以強化和優化信訪工作對於公共政策影響，顯然不可能通過轉變行政信訪的制度屬性來實現，也不可能通過對於行政信訪機構的簡單撤銷和機構分流來實現，而隻能通過政治體制和政府管理體制的深入改革和完善來實現。在這其中，核心問題在於實現行政信訪機構權責能的統一，尤其需要為行政信訪機構配備足夠的權力和資源，強化它在政府序列中的地位，而信訪機構地位的提升，首先在於信訪機構主要領導地位的提升，從實際經驗來看，信訪部門的直接領導由同級黨委常委來擔任，應該是提高信訪部門影響力的有效途徑。

(五)加強信訪機構與相關政策部門的聯動

在公共政策實際過程中，存在著不同主體間的利益矛盾和博弈——不同公民群體之間的利益矛盾和博弈、公民與公共決策部門之間的利益矛盾和博弈，甚至政府不同職能部門在同一政策問題上的矛盾和博弈。在這其中，信訪機構常常起著利益協調的作用，即在不同的利益主體之間尋求適當均衡點，以實現社會資源和利益在這些主體之間的平衡。

不過，從實踐來看，政策協調是行政信訪面臨的工作難題。

在不少情況下，對於信訪部門的協調工作，相關職能部門較多實施的是“友情演出”而缺乏有機協同。在這其中，除了存在行政信訪的職能定位問題之外，更與它們之間缺乏多方面深入有效的溝通互動機制相關。信訪機構與政府職能部門，尤其是公共決策部門缺乏充分深入的溝通交流，對於政策議程的推進以及政策目標的設置、政策方案的設計等都是相當不利的。因此，加強信訪部門與相關職能部門、尤其是決策部門的聯動，是強化行政信訪對於公共政策的影響力的重要途徑。

在當前的行政信訪運行格局中，行政信訪機構多處於居間協調的“樞紐地位”，它的協調功能主要通過信訪工作聯席會議、突發事件應急聯動機制等途徑來實現。信訪工作聯席會議調處范圍廣泛，從中央到區縣、甚至鄉鎮都在發揮著重要作用。與此同時，目前各地普遍制定了突發性信訪事件應急管理預案，在工作要求、組織結構、運行內容、實施方法、聯動主體等方面都做了比較詳細的規定，這有助於預防群體性事件，化解嚴重的社會沖突。不過，這些工作機制大多針對的是具體的信訪案件和特殊的信訪矛盾，具有很強的臨時性和應急性，因此，對於公共政策來說，其影響並非普遍性和持續性的，尤其是對於信訪的政策協調功能實現來說，其效果具有一定的局限性。

近年來，各級政府在創新信訪協調機制方面取得較大突破，在這其中，尤其是“一站式”接待和信訪工作督導機制，在信訪工作實踐中取得了良好效果。“一站式”接待的工作機制有助於提高信訪工作效率、穩步降低信訪總量。而信訪工作督導機制與“一站式”接待類似，由與信訪工作密切相關的政府職能部門的負責人到行政信訪部門挂職鍛煉，直接參與包括辦信、接訪、協調、化解、答復等在內的全部信訪工作環節，同時督促和檢查信訪矛盾的排查化解情況。

比如，北京市海澱區成立了兩個信訪督導組，相關職能部門新升任的副手先到區委、區政府信訪辦挂職任副主任，體驗行政信訪工作的全部環節，督導信訪排查調處工作的決策部署情況，了解信訪工作的基本情況，了解社情民意，發現問題，總結經驗。(37)

實踐証明，這種體驗式的挂職鍛煉有助於信訪機構與實際政策制定和執行部門建立緊密的聯動關系，從而有利於上級領導和相關職能部門深入體察民情，充分認識行政信訪工作的重要性和艱巨性。同時，通過信訪督導的工作機制，信訪機構的實際協調聯動能力也可以得到很大提升。

(六)促使信訪責任追究向合理的信訪工作績效考核轉變

加強信訪對職能部門、尤其是決策單位的約束，是強化行政信訪影響力度的重要課題。從理論上講，解決這一問題的重要途徑是強化對於各級政府及其職能部門的信訪考核。但是，以什麼樣的標准和方法進行考核，直接關系到信訪工作是否能夠科學合理影響公共政策。

當前，對於地方政府的信訪考核，主要是根據信訪數量來確定各級政府相關人員的信訪責任，由此將信訪數量作為政府職能部門績效考核的重要內容。在這種信訪量化責任追究體制下，上級政府對各地上訪數量和規模進行排名，並將這種排名與地方政府的政績考核挂鉤。這種方式固然可以促使地方政府職能部門解決一些信訪問題，但是，卻很容易陷入“強行捂蓋子”、“施行擺平術”，甚至圍追堵截的境地。(38)某些地方政府部門的這些做法，不僅阻礙了上級決策部門及時獲取信訪信息，妨礙了政策信息的真實反饋，延誤了調整政策內容和糾正政策瑕疵的有利時機，而且導致了某些相當激烈的群體性事件，使社會問題趨於復雜化。

為避免和消除這種情況，首要措施應該是給地方黨政部門減壓，給信訪人員鬆綁，促使單純以信訪數量排名的信訪責任追究機制向著科學合理的績效考核體系轉變。目前，信訪工作績效考核主要分為兩個部分：一是對信訪部門的工作情況進行考核，如將“領導重視信訪工作、辦理群眾來信、接待群眾來訪、信訪事項復查復核工作、信訪信息、信訪宣傳、信訪調研、基層組織建設及規范化管理”(39)等作為考核信訪部門的主要內容和指標﹔二是對政府各職能部門信訪工作的考核。不過，這一部分目前並沒有統一規范的考核指標。國務院《信訪條例》規定：“各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系。”(40)但是，如何進行信訪工作考核，考核哪些內容，以什麼樣的標准來考核等，尚需進一步制定細則。

在社會和經濟建設不斷發展的今天，各地區的發展模式、進度、階段和方式存在著明顯的差異，這種差異性對行政信訪工作具有深刻影響，比如以制造業為主的發展方式與以服務業為主的發展方式、舊城改造與新農村建設、經濟快速發展與緩慢推進，對行政信訪的影響顯然是不同的。這種差異性既體現為社會矛盾和信訪內容的差異，也體現為信訪數量的差異，因此，單憑信訪量的多少，往往很難准確衡量相關地區的社會治理狀況。合理的做法應該是，不按照單一的信訪數量對各地的工作情況排名，而是將信訪數量與信訪矛盾化解量之間的比率作為重要的績效考核指標。

用信訪數量與矛盾化解量之比來考核各級政府部門，可以防止行政信訪活動的異化，從而營造一個“疏導”式的社會綜合治理環境。當然，從根本上來講，決策的科學與民主體制機制的不斷全面改革完善，才是行政信訪的政策功能得以優化的有效發展途徑。

綜上所述可知，當前，我國既處於發展的重要戰略機遇期，又處於社會矛盾凸顯期。社會矛盾和沖突常常集中反映和體現為信訪矛盾，日益具有群體性、普遍性特征，並且越來越與公共政策密切相關。社會矛盾的這些特征使得傳統的個案式解決社會矛盾和問題的方法難以適應社會發展的需求，另一方面，也使得行政信訪工作日益介入公共政策過程，形成影響公共政策的重要功能。因此，從公共政策的角度審視社會矛盾和信訪問題，不僅可以增強公共政策的合法性和可執行性，也有助於人們進一步認識到信訪工作對於公共政策的重要意義，從而以優化信訪來優化公共政策，使社會矛盾在萌芽狀態就在廣泛和普遍意義上獲得政策性化解。

行政信訪制度作為黨和政府的群眾工作的重要途徑，本質上努力解決的是如何優效治理國家和實現公民權益的問題。就此而言，從社會管理有效實施、社會矛盾有效解決和社會糾紛有效化解來看，一方面，行政信訪對於公共政策的影響和作用機制亟須進一步完善，其作用力度和深度亟須進一步強化，因此，信訪體制需要進一步改革，其實際政策功效需要進一步發揮，相關配套和聯動制度需要進一步健全﹔另一方面，國家優效治理和公民權益維護是一項長期的系統工程，行政信訪的優化發展完善，需要放在這樣一個長期的系統工程中予以考慮，其總體思路無疑在於，“堅持貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發揮人民首創精神，緊緊依靠人民群眾開創新形勢下社會管理新局面”，把加強和創新社會管理“擺在更加突出的位置，深刻認識和准確把握社會管理規律，加強調查研究，加強政策制定，加強工作部署，加強任務落實，不斷提高社會管理科學化水平”，(41)“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制。”(42)