東北師范大學丁四保教授主持的國家社會科學基金重大項目“主體功能區劃與區域生態補償問題研究”近日已完成。
　　一、該項目研究的目的和意義
　　揭示國家“主體功能區劃”實施過程中將會遇到的體制機制矛盾。研究“區域生態補償”的體制機制建設方案，用以克服主體功能區劃實施過程中將遇到的體制機制矛盾。通過“區域生態補償”體制機制建設方案的研究，為我國促進區域協調發展奠定理論基礎、提供政策體系（方案）。
　　二、研究成果簡介
　　1、研究成果的主要內容和主要觀點
　　“最終成果”的形式為專著，即《主體功能區劃與區域生態補償問題研究》。其中，第一章和第五章是全書的重點。各章主要內容如下。
　　--第一章（國家的主體功能區劃）的主要內容和觀點
　　闡述了主體功能區劃的出台過程。分析了國務院原則通過的文件中關於三個“戰略格局”新提法及其概念模糊的問題。闡述了主體功能區劃出台的歷史背景：第一是計劃經濟制度的歷史傳承﹔第二是中國資源環境問題的嚴重性﹔第三問題的嚴重性源於中國的發展唯有選擇工業化道路，並且唯有接受工業化國家資源環境問題的國際轉移。闡述了主體功能區劃的意義。指出，功能區規劃與土地利用規劃、城鎮（體系）規劃之間存在地位不清問題，也存在法律效力差異問題。介紹了區劃編制過程、技術要求、區域政策的基本內容。論述了主體功能區劃的“限制開發”色彩。主要觀點，一是資源環境問題、國家糧食安全和生態安全戰略和國家最嚴格保護耕地的戰略利益要求限制開發﹔二是規劃中貫徹的“區域分工”思想必然要求有些地區限制開發﹔三是“政府政績指向”要求限制開發。闡述了“限制開發”遇到的“糾結”。主要觀點是，一，“發展是硬道理”，但是生態系統是消極和保守的，兩者之間存在難以逾越的鴻溝﹔二，與工業化城市化道路相比照，目前還沒有哪個地區可以在“限制開發”中實現發展﹔三，“限制開發區域”與經濟落后地區、農業主產區和少數民族地區相聯系，從而使矛盾更加復雜。分析了主體功能區劃的“政策效力”問題。一是“分灶吃飯”是執行區域政策的制度基礎，但在區域之間存在“政策能力”的巨大差距，而“能力低下”必將使區劃的價值目標大打折扣﹔二是區域“協調發展”的政策遠沒有“重點發展”政策的效力充分，從中央到地方，“協調發展”的政策效力相當蒼白﹔三是如果沒有中央政府對限制開發區域的直接經濟援助，如果中央政府回避補償責任而把責任“分攤”給地方，主體功能區劃將無法實現。認為，在實施主體功能區劃過程中建設“區域生態補償”的體制機制，將是中國區域制度的一個創新。大致提出了體制機制的框架，即，一方面發揮政府補償的力量，一方面發揮市場的力量，通過排污權交易、土地發展權交易、生態資源交易和人口流動等市場方式，促　進區域之間的協調發展。
　　--第二章（限制開發區域：中國的生態環境脆弱地區）的主要內容和觀點
　　介紹了劃定限制開發區域的技術標准。闡述了生態環境脆弱地區、生態功能重要地區的一般特征和地區分布，指出了它們作為農業主產區、經濟落后地區和少數民族地區所面臨的最突出的社會經濟發展問題。系統闡述了其脆弱生態系統和生態系統的功能退化問題。著重討論的問題是“地表”與“地下”兩個系統的矛盾。“主體功能區劃”對區域的地表生態系統做了很嚴格的界定，但是一個嚴重的缺陷是忽略了“地下”礦物資源的賦存。而開發與保護矛盾最尖銳的地區就是那些“地表脆弱而地下資源豐富”的地區。指出，目前還沒有辦法妥善解決這個矛盾。
　　--第三章（生態補償）的主要內容和觀點
　　闡述了生態補償的一般概念、方式（類型）以及對於人地關系的制度建設的涵義。系統闡述了環境經濟學關於生態環境問題的“外部性”機理。介紹了克服生態環境外部性的兩個政策出路（庇古稅思路和交易制度思路）。著重討論的問題是對生態服務價值的評估。認為，如果以對“生態系統服務價值”的評估作為生態補償的標准，則必將陷入“評估陷阱”。一是貨幣化的價值評估既違背了勞動價值論，也違背了需求價值論。二是離開“空間差異性”的價值評估，即認為任何一個地理區位上的生態系統都具有同等的生態服務功能，違背了區域差異性規律。實踐中的大量生態補償難題都是因為陷入這個陷阱而難以自拔。分別闡述了中國的生態補償實踐。流域問題是跨區域的，所以特別受到重視。資源枯竭型城市問題不僅帶有工業化問題，而且帶有我國計劃經濟的制度問題，所以也特別受到重視。指出，我國生態退耕（退牧）對農（牧）戶的補償是“對破壞者的補償”，是歷史的局限。
　　--第四章（區域生態補償）的主要內容和觀點
　　闡述了中央政府的區域生態補償問題。其中特別強調的是“中央政府的責任”。認為，計劃經濟體制下的工業化和農業開發是國家意志，所產生的資源環境問題不僅具有全局性，而且隻有中央政府承擔責任才能體現“誰污染、誰破壞、誰補償”的原則。改革開放以后我國區域利益突出，流域上下游之間的矛盾已經超出了中央政府責任范圍。但水權屬於國家，使用權在地方之間分配，出現了圍繞水質、水量和水土等諸多問題。所以對典型的流域之間的生態補償展開了系統的闡述。對地方上發生的補償案例有全面的介紹。指出，流域上的區域生態補償將成為區域生態補償的突破口，但省區內部容易解決，省區之間矛盾重重。系統分析了實施區域生態補償所遇到的體制機制問題，如法律依據不足、支付制度不健全、補償效率損失等。進一步討論了從生態評估到區域生態評估遇到的科學問題。提出的主要觀點包括，一，所有的對“區域生態環境承載力”的評估都是消極的﹔二，被忽略的因素有技術和制度的進步、區域開放型和區域貿易、地下礦物資源等﹔三，認為區域經濟有結構高級化無限發展和規模收益遞增的趨勢，承載力因此有遞增的趨勢。認為，即使建立區域之間的談判制度也會遇到諸多科學問題。一是生態環境影響的性質無法界定（積極的還是消極的）﹔二是區域之間積極的生態環境影響與消極的生態環境影響相互混淆﹔三是無法區分區域的環境責任，如溫室氣體產生的“碳源”和吸收溫室氣體的“碳匯”。
　　--第五章（探討區域生態補償的基礎理論問題）的主要內容和觀點
　　本章旨在建立區域生態補償的理論基礎，是全書研究性成果最為集中的一章。其主要的理論認識如下：區域生態補償的實質是區域協調發展問題，區域協調發展問題的起始點在“產權區域”﹔“產權區域”的體制意義在於擁有“發展權”，制度意義在於作為“私人物品”具有排他性和競爭性，地理意義在於分割地理環境的整體性﹔“產權區域”的社會經濟發展會使區域內部的社會經濟系統和生態環境系統發生變化，通常情況下社會經濟系統的變化總是積極的，生態環境系統的變化既有積極的、也有消極的﹔“產權區域”處於地理環境的整體性之中，即處在一個開放系統之中，其自身的任何變化，無論是積極的還是消極的，都會傳導到其他區域，於是產生區域的外部作用（影響），這就是一般意義上的“區域關聯”﹔傳導的載體是地表物質的地理運動，地理運動的規律使區域的外部作用具有外部性的性質，即區域並不因為給其他區域帶來消極影響而承擔責任，也不因為給其他區域帶來積極影響而獲得收益，“區域關聯”游離於區域貿易（交易）制度之外，於是地理運動條件下區域之間的關系具有“區域外部性”特征﹔國家按照“區域分工”的思路實施主體功能區劃，限制生態脆弱、生態功能重要地區的工業化和城市化，力求克服其區域外部性，但同時限制了其發展權利，當“限制開發”與經濟落后地區、糧食主產區和少數民族地區聯系在一起的時候，區域協調發展的矛盾突顯出來﹔國家試圖通過財政、投資、產業等方面的政策傾斜給予限制開發區域一定補償，即構成“區域生態補償”問題﹔但問題在於，一，這只是對生態治理或建設的直接成本的補償，而不是對區域發展權利（機會）損失的補償﹔二，國家只是提出了補償的政策框架，實際補償的責任（政策的落實）都由省區自己承擔，而實際上省區之間實施補償的能力相差懸殊﹔如果通過體制機制的建設在經濟發達地區與經濟落后地區之間建立起一種市場交易關系，用政策引導經濟發達地區的資源流向經濟落后地區，就可以破解區域生態補償遭遇到的制度性難題，也可以為區域協調發展找到一個政策出路﹔如果我們從“區域外部性”角度出發會看到經濟發達地區通過地理運動把其發展的成果擴散到經濟落后地區，並且不要求獲得回報，這是一種市場的力量，是一種比政府力量大得多的資源配置力量，區域生態補償必須利用這個力量﹔於是區域生態補償就不僅僅是中央政府或上級政府的補償體制問題，而是通過建立交易制度、搭建交易或談判的平台引導經濟發達地區的資源流動問題。本章結合我國區域制度的歷史傳承、區域差異形成發展的必然規律、區域競爭的客觀必然性及其體現的發展效率等，論述了“產權區域”的基本問題，揭示了區域生態補償所面臨的制度障礙。本章用了很大篇幅討論“地理運動”與區域外部性之間的關系。闡述了產權區域對地理環境整體性的分割、地理運動作為載體在區域之間傳導區域的外部作用，揭示了這種傳導導致區域外部性的基本原理。本章系統闡述了“發展的地理擴散”，揭示了其運動機理，論述了對經濟落后地區的積極作用，提出了經濟落后地區實現發展的“外部推動”模式。在此基礎上，本章闡述了“區域生態補償”的體制機制建設方向，即通過建立健全政府的責任體制加強政府的力量，通過建立健全交易制度發揮市場力量的作用。