青島市委黨校王振海主持完成的國家社會科學基金項目《公共職位數量規模比較分析與合理配置研究》（項目批准號為08BZZ024），最終成果為同名研究報告。課題組成員：薛風平、嚴惜怡、裴斐。

　　一、研究目的與意義

　　隨著行政成本的不斷攀升、機構膨脹長期得不到根本性解決，特別是公務員考試的持續升溫，公共職位數量規模問題越來越引起社會的重視和學界的關注。這項成果嘗試在這一社會背景下採用涉及古今中外的比較方法、以數據為支撐的實証研究方法，以及管理學界用於有效性測度的數據包絡分析法，分析我國公共職位數量規模的現實狀況、影響因素、結構特點、演進趨勢，並在此基礎上提出相應的改革對策，力圖為漸成熱點的政府規模特別是公共職位數量規模研究添磚加瓦，服務於長期困擾我們的機構改革與公共部門人力資源配置改革實踐。

　　二、重要內容和主要觀點

　　這項成果共分為五部分。第一部分主要界定公共職位數量規模研究的概念梳理、學理邊界、研究視角、學術基礎、意義作用及這項成果的邏輯思路和框架結構。為了研究的需要，這項成果把公共職位界定為黨政機關中除工勤崗位以外的各種工作崗位，以便厘清政府規模與公共職位數量規模的有機聯系與區別，介紹國外研究公共職位數量規模研究的幾種典型視角：職能決定論、功能結構配置論、財政約束論、職位分析控制論和我國在該研究領域的現實進展，進而揭示數量規模在公共職位優化配置中的基礎地位。

　　第二部分主要對公共職位數量規模的古今中外進行比較，在統一進行比較的指標與口徑基礎上，選擇我國古代幾個重要歷史階段和西方主要發達國家，從官民比、財政支出額度、單位GDP的公務員人數等方面進行系統的比較分析。在朝代比較方面，列表介紹了自西漢至清朝各個朝代以及新中國成立以來各個重要歷史時期的官員與人口數量，得出公共職位絕對數量高速增長、相對數量漸次擴張並略有波動，以及官得其人、量民數而設官、因事而置官等基本結論，同時分析了公共職位數量規模的周期性變動態勢及對經濟、政治、社會文化等方面的影響。在國別比較方面，分別列表介紹了美國、英國、德國、法國、日本等國的公共職位數量狀況，選擇從政人口佔就業人口的比重、公務員佔總人口的比重、行政管理費佔財政支出的比重等幾個方面與中國進行比較，得出公共職位數量規模的世界性擴張趨勢、發達國家總體上比較穩定並具有回落趨勢、關注點由絕對數量向結構數量轉變等結論。提出無論是西方發達國家，還是其他發展中國家，官民比、政府官員佔全國總人口的比重以及佔就業人口的比重都是衡量公共職位數量規模的最基本指標的觀點。同時，還客觀分析了公共職位數量規模配置的影響因子，提出了公共職位數量規模有效配置的政府效能、適者適位、社會公平、規模適度四大標准。

　　第三部分以大量數據資料為支撐，客觀分析我國公共職位數量規模的發展現狀、存在問題及原因。指出行政成本攀升、行政效能下降、社會福利損失、地方政府機構積重難返、人力資源配置錯位、人才浪費、公共職位數量規模結構失調、官多兵少是我國現階段公共職位數量規模配置方面存在的突出問題。造成這些問題的原因在於公共組織的自我膨脹性，公共職位的地位、權力、身份、待遇等存在優勢，公共管理職能的擴展與政府職能的泛化，官本位思想的影響，政府的唯一性及其權力異變，法律法規的執行不嚴與監管不力，公務員出口不暢與裁減壓力等。

　　第四部分提出實現公共職位數量規模有效配置的對策建議。在對比研究、現狀剖析、原因解析的基礎上，這項成果提出了如下具有針對性和一定可操作性的政策性建議：1.編制立法：公共職位數量規模配置的剛性管理。具體為：提升政府效能，完善編制監管法律體系，依法設職、因職定編，縮小設置層次，擴大設置幅度，加強執法監督、拓寬監督主體與客體。2.行政改革：限制公共權力膨脹與職位泛濫。具體為：規范行政審批行為，政府職能主干化，市場化、社會化分權，行政體制改革與大部制探索，權責一致與職位分析。3.人力資源配置引導：消解公共職位特權。具體為：淡化官本位思想，使公共職位職業化，人盡其才、才盡其用。4.公務員出入口管理：從源頭上解決職位擴張。具體為：堅持公務員考錄制，廣開入口，重視公務員素質培養，完善官員績效考核機制，能上能下，暢通出口。5.職位監督：強化財政監督與限制職位消費。具體為：重塑政府成本意識，構建廉價政府，通過政府預算控制職位編制擴張，強化審計工作，控制資金使用，加強職務監督，規范職務消費。

　　第五部分為個案研究，以有效政府為理論支撐，以省級地方政府為分析藍本，以數據包絡分析（DEA）為方法，提出公共職位數量規模均衡配置的數學模型，並對其適用性、有效性及運用范圍進行科學測度與界定。這項成果認為，從公共職位設置角度講，政府規模不在於“大政府”還是“小政府”哪個更好些，而在於這個政府是否“有為”、“有效”。有效政府是一個“規模適度的政府”，要求政府的公共職位數量規模與國家經濟社會發展和各級政府所應承擔的職責相適應，能夠有效改變自身生態環境和綜合關系狀態，能夠應對外部環境挑戰和適應社會發展需求，能夠有充分能力完成職責並進行能動變革。有效政府應當是民主的、法治的、有限的、服務的政府。為分析我國政府公共職位數量規模的有效性，課題組以省級地方政府為藍本，利用由查尼斯(A. Charnes)和庫伯(W.W .Cooper)等學者提出數據包絡分析(Data Envelopment Analysis)，簡稱DEA方法，選取了我國31個省級政府為樣本，測度政府機構設置與官位配置的有效性，並以此為基礎構建起有效政府公共職位數量規模優化配置的數學模型。這一模型說明，政府公共職位數量主要取決於地區的人均GDP、地方財政支出和人口總數。其中，管轄區域人口總數是最重要的決定因素。在公共職數配置上，首先要考慮管轄的人口，管轄區域人口越多，由此衍生出需要政府處理的公共事務數量、內容越多，情況越復雜，就需要配置更多的公共職位。反之，管轄的人口數量越少，社會公共事務就會相應減少，因此需要配置的公共職位數量就越少。其次，要考慮地區經濟發展水平。該指標處於第二位，重要性僅次於人口總數。公共職位的配置數量與地區人均GDP成反比。該地區人均GDP越低，越需要強化政府管理，推動區域經濟發展，使落后區域快速走上經濟發展的快車道，因此需要配置的公共職位越多。反之，人均GDP較高的地區需要配置的公共職位數量則較少。可能的解釋是由於經濟發達地區的市場機制較健全，不發達地區由政府履行的許多公共社會事務讓渡給社會和市場，政府的作用主要是調控宏觀經濟，很少干預具體微觀經濟活動，大量經濟活動按照市場機制運行。因此，政府所提供的公共事務不但沒有增加反而減少，地方政府的公共職位相應也便減少。再次，公共職位的配置數量要參考地方的財政支出。該指標的重要性居於第三位。公共職位的數量與政府財政支出成正比。地方政府財政支出越多，說明政府能夠雇佣越多的公共職位，承擔更多的公共社會事務。在同樣的政府效能下，政府有可能配置更多的公共職位，處理更多的公共事務。反之，地方財政支出越少，說明政府所能提供的公共事務越少，職責越小，能夠配置的公共職位就越少。上述論點都以具體的量化結論做支撐。

　　通過研究，得出了如下基本觀點：

　　第一，公共職位數量規模增長仍是全球大趨勢。二戰后，受工業化進程和凱恩斯主義影響，世界主要國家的公共職位數量規模都呈現一種擴張趨勢，且目前仍無停止跡象。表現在公務員數量增長、政府行政機關增多以及政府財政開支佔國民生產總值的比重不斷加大等方面。其原因在於社會發展導致了公眾的需求日益多元化，政府承擔了越來越多的社會職能和公共管理職責，政府職能向經濟和社會領域擴張，在這個過程中政府機構及其公務人員的數量不斷增長。由美國次貸危機引發的全球金融風暴，更是為政府的作用范圍擴張提供了進一步的理由。有的國家針對這種擴張採取了一系列措施，但只是減緩了其擴張的速度，沒有也不可能從根本上解決政府規模擴張的問題。從整體上看，無論是世界，還是中國，政府所承擔的職責都是擴大而不是縮小的趨勢，並且這種擴張似乎會一直持續下去。

　　第二，我國公共職位數量規模絕對量並不大，主要問題在於結構性和功能性配置失衡。與世界范圍內一些發達國家相比，中國不是最大的政府，但卻是大政府。經過比較、分析，可以得出：無論是中國的公職人員還是政府官員，其規模都明顯低於世界平均水平，大致相當於非洲和南亞一些發展中國家的規模。但就政府承擔的公共管理職責而言，我國卻是大政府。我國的政府管理職能涉及經濟、政治、社會、文化等各個領域，政府至今仍然掌管著一些本應該由市場和社會及公民承擔的管理職能，例如交通、通信、煙草、航空等，政府規模縮減的空間依然存在。

　　第三，在市場經濟與公共職位數量規模的動態關系中，市場經濟的發展始終是根本。公共職位數量規模歸根到底取決於政府與市場的總體均衡，市場經濟為整個社會發展提供支撐，有關規律揭示政府規模過大，對經濟活動干預過多，經濟組織的生存空間就會萎縮，整個經濟就喪失活力。因此許多西方國家在精簡機構、人員的同時，引入了市場機制，通過半市場性質的競爭，提高了這些國家政府的協調能力。世界銀行稱“各類國家政府的規模直接取決於為政府規定的作用和功能的大小”，這歸根到底是一個市場能力的問題。在政府與市場關系中，政府是強者，而市場是弱者。根據弱者優先的原則，在處理市場與政府之間關系時，必須遵守市場優先的原則。市場先於政府，是有效且有限政府的基礎。作為擴展秩序的市場擴展到哪裡，政府的規模與范圍就應該收縮到哪裡。市場經濟體制的完善才是解決政府規模擴張、平衡公共職位數量規模配置的根本途徑。不僅要利用政府來加強市場的力量，為市場提供有效的產權條件，提供宏觀穩定條件、法律條件，還要利用市場來強化政府的能力，在公共服務領域引入市場競爭機制，把市場的范圍擴展到公共領域。政府與市場互相促進，公共職位數量規模配置就在這種互動中不斷地調整，趨向動態的均衡。

　　第四，公共職位數量規模配置事關行政管理體制改革的成敗，以此為視角設計改革思路或許能找到跳出機構改革怪圈之路。公共職位數量規模不僅關系到整個政府系統內部行政機構的協調程度，而且體現著公共權力的分配和調整，是構建公共服務型政府和責任型政府的重要內容，影響著公共財政資金的利用程度和政府行政效率的提高，對於整個社會的人力資源配置和合理流動亦具有巨大的推動和促進作用。但是公共職位數量關系的均衡配置不是一朝一夕的事情，更不是一蹴而就的，需要經過一段時間的調整和努力。因此，現階段應當從我國現實情況出發，採取多種配套措施，上下聯動，多元合作，逐步推進，共同促進公共職位數量規模配置的均衡化。

　　第五，公共職位數量規模配置的均衡點在於政府錄用到合適的人，適合於擔任公職的人能夠謀得公共職位，其基本原則是政府效能、適者適位、社會公平和規模適度。

　　第六，判斷一個國家公共職位數量規模是否合理，配置是否優化，既不能簡單地作歷史的縱向比較，也不能輕易地以別國為據，更不能不加分析地以絕對數量來衡量，必須運用現代科學的方法，通過對一系列影響因子的系統分析來科學地界定與規范。

　　三、研究方法與價值

　　相比於同類研究，這項成果具有明顯的特點，突出表現在：一是注重對比分析，對比的范圍涉及古今中外，具有很大的可信度。二是把規范性研究與實証性研究有機結合起來，特別是注重實地調研和數據分析，使研究結論都有詳實的數據做支撐。三是把管理學界較為前沿的數據包絡分析法用於地方政府公共職位數量規模的有效性分析，使研究活動建立在更為科學的基礎之上。

　　目前，我國公務員報考熱持續升溫，行政成本越來越引起社會關注，政府規模特別是公共職位數量規模越來越引起學界的重視。這些研究成果的一些基本結論和數據資料會有助於推進這方面的學術研究，其提出的配置模型與政策建議也會對改革實踐有所助益。