流動人口由改革開放之初的幾百萬，增加到1984年的2千萬，1995年的8千萬，《中國流動人口發展報告2010》指出，2009年我國流動人口2.11億，如果我國人口流動遷移政策沒有大的變化，2050年流動人口規模將達到3.5億左右。根據遷出地與遷入地的不同，流動人口大致分為由城市到農村、由城市到城市、由農村到農村、由農村到城市四種類型。其中由農村流入城市的人口所佔比重最大。農村人口由農村流入城市的積極效應毋庸置疑，然而農村人口無序流動所帶來的消極影響也不容忽視。

一、農村人口無序流動給農村發展所帶來的隱患

第一、農村高素質勞動力流失。費孝通先生曾經指出：“今后農業經濟水平的提高，不可避免地會釋放出長期關閉在農村裡的大量人口，如果沒有緩沖和蓄積這股急流的中間體，勢必發生顯而易見的社會惡果。”盡管我國農村勞動力總量較多，然而高素質勞動力並非過剩，特別是青壯年、有一定專業技能、文化素質較高的勞動力，但是人口流動的主體往往是這部分農村精英。問題就這樣產生了。隨著這部分農村高素質勞動力的大量流出，農村地區會不會出現人才的“窪地效應”？隨著農村青壯年勞動力的大量流出，在農村務農的大多是老人、婦女和兒童，有人戲稱603861部隊。農村青壯年勞動力的大量流出不僅帶來土地撂荒問題，而且影響農業產業結構調整，甚至制約了農村經濟發展。農村勞動力總量過剩與高素質勞動力短缺並存致使務農經濟收入比較收益較低，比較收益低下促使農村高素質勞動力進一步流出，從而形成惡性循環。

第二、農村留守兒童問題。據《全國農村留守兒童研究報告》顯示，目前全國農村留守兒童總數約5800萬人，其中14周歲以下的農村留守兒童約4000多萬，其中近3成留守兒童的家長外出時間在5年以上，留守兒童問題已經引起人們的廣泛關注。年輕父母外出打工，孩子要麼交由其爺爺奶奶照顧要麼托付或寄養在別的家庭。由於長期缺乏父母關愛，留守兒童“情感荒漠化”，突出表現是待人接物極為冷漠。“寄人籬下”的留守兒童往往會有一種不適應感，長期下去可能導致心理畸形，表現出一定的“留守兒童綜合症”。

留守兒童教育令人擔憂。留守老人多為文盲、半文盲，根本無法對留守兒童的學習和心理進行輔導或疏導。調研中有老人曾對我們訴苦：“我自己都6、9不分，你說（我）怎麼教孩子？”

第三、農村留守老人問題。隨著年輕子女的大量流出，留守老人既要承擔繁重的農業勞動還要撫養照看孫輩，負擔較重。盡管子女不斷寄錢貼補家用，可是一來由於住處偏僻，離集市較遠、購物不便﹔二來老年人總是認為“孩子在外掙錢不易，能省則省”，因此生活簡朴、處處節儉。

留守老人情感寂寞。外出子女大多在年節時才回來，單身老人平時過著“出門一把鎖，進門一盞燈”的孤獨生活。隨著年輕人口的大量流出，農村人口老齡化水平高於城鎮，農村家庭“空巢”特征較為明顯，原有的家庭養老模式面臨挑戰。

第四、農村留守婦女問題。據國家民政部統計，截至到2010年底，全國有4700萬留守婦女。留守婦女往往要承擔耕田種地、家務勞動、撫養教育子女、贍養老人等重任，勞動強度高、精神壓力大、文化生活匱乏、缺乏安全感。最令人擔憂的是：由於留守婦女大多是中青年女性，長期分居極易造成精神空虛、寂寞苦悶、婚姻關系脆化。一些長期分居的留守婦女，自我控制能力差，易受不良現象和不法分子的誘惑，容易出現婚外情和婚外性行為，有的甚至走上了違法犯罪道路。

第五、農村男子成為婚姻擠壓的犧牲品。中國社會科學院發布的2010年《社會藍皮書》指出，目前我國19歲以下年齡段的人口性別比嚴重失衡，到2020年，中國處於婚齡的男性人數將比女性多出2400萬。經測算，屆時將有上千萬適齡男性面臨“娶妻難”，其中貧困男性佔絕大多數。農村女性人口的大規模流出，致使經濟落后地區的農村男性往往成為“婚姻擠壓”的犧牲品。經濟落后地區的農村男性人口無論留下來還是走出去，他們都將面臨婚姻窘境。留下來，農村適婚女性越來越少，她們中的大多數已奔赴城市打工﹔流入到城市中，他們在婚姻市場中仍然處於劣勢。按照一種稱為“甲女丁男”的朴素婚配觀念，女性往往會尋找比自己經濟地位、社會地位、學歷高一層次的男性，婚姻市場上最后被剩下的便是“甲女”和“丁男”。從農村流入城市的女性可能碰到比自己高一層次的男性，而從農村流入城市的男性卻很難遇到比自己經濟社會地位、文化層次還低的女性，因為他們已經是婚姻市場中的最底層。家庭是社會的細胞，當應婚而不能婚的男性人口大量增加時，一來會沖擊現有婚姻和家庭的穩定，二來會大大增加買賣婚姻、拐賣婦女、賣淫嫖娼等違法犯罪行為。

二、農村人口無序流動給計劃生育管理帶來困難

人口流動對計劃生育的影響是多方面的。干擾理論、中斷理論、適應理論，從一個側面指出人口流動有利於人們婚姻生育觀念的轉變，有益於計劃生育政策的實施，然而事情是一分為二的，人口流動也加重了計劃生育管理的難度。據《新華每日電訊》（2006年10月30日）報道，上海市常住流動人口中已婚育齡婦女達82.37萬人，流動人口出生孩子數佔全市總出生人數的33.66%，流動人口計劃外出生人數佔全市計劃外出生人數的88%。農村人口無序流動對計劃生育管理的壓力和挑戰主要表現為：

第一、人口流動頻繁，流動人口經常變換工作地點和居住場所，客觀上給流出地和流入地計劃生育管理帶來一定困難。

第二、女性流動人口中處於生育年齡的規模較大，有相當一部分處於生育旺盛期，存在著較大的生育潛力，稍一鬆懈，就可能出現生育反彈，對這部分流動女性的計劃生育管理和服務明顯增加了計劃生育工作量。

第三、城鎮或農村計生部門對那些為逃避計劃生育處罰而流動的人口常常是無能為力。這部分流動到城市中以躲生、超生、搶生、強生為目的的“超生游擊隊”，由於處於管理夾縫，計劃生育管理較為被動。

第四、流動人口中非法同居、未婚先育、多孩生育現象勢必給城市居民帶來一定的負面影響，致使城市地區計劃生育政策執行力大打折扣。

三、農村人口無序流動給城市發展所帶來的挑戰

恩格斯曾經指出，如果“社會機體的病態，在農村是慢性的，而在大城市中就變成急性的了。” 鄭州“戶籍新政”曾經因為人口大量涌入而緊急叫停。近年來，北京城市人口規模呈現快速增長之勢，以致城市資源承載和運行保障壓力不斷加大。“努力遏制人口無序過快增長”已被北京市“十二五”規劃綱要列為未來五年工作的重中之重。農村人口無序流動給城市發展所帶來的挑戰主要有：

第一、城市交通、供水、供電、環境衛生等設施處於超負荷運轉之中。交通擁堵幾乎是各大城市的通病，主要原因在於人口過多。北京市5號線地鐵曾因超載出故障而滯留千余名乘客。據《新京報》（2011年7月30日）“京報調查”結果顯示，94.5%的受訪者乘坐北京地鐵時經歷過超載，79.1%的受訪者認為北京地鐵實現“不超載”難度非常大。

第二、城市房價企高不下。第六次人口普查資料顯示，上海市外來人口與戶籍人口之比由“五普”時的1:3上升到“六普”時的2:3。從年齡結構來看，17—43歲年齡段常住人口中，每一年齡組外來人口都大於本市戶籍人口。流動人口，特別是適婚年齡青年流動人口對住房的剛性需求，致使城市房價企高不下，城市居民也成了高房價的“受害者”。

第三、城市貧困人口增加。據中國社科院發布的《中國城市發展報告No.4》稱，我國城市貧困人口約有5000萬人，並且呈現出不斷上升的趨勢。城市貧困人口主要由三部分組成：進城農民工、下崗職工、沒有工作的大學生。盡管進城農民工從事的多是臟、險、累、苦、毒等工作，工作強度大，工作時間長，然而經濟收入低，大多處於城市貧困人口的邊緣。

第四、城市優質教育資源短缺。面對流動人口子女教育問題，城市教育部門常常陷入兩難境地：一是流動人口適齡子女大量入學，會不會給流入地公共教育資源帶來沖擊？城市優質教育資源終歸是相對有限的﹔二是由於流動人口適齡受教育子女數量難以准確掌握，盲目增加教育設施建設會不會由於將來生源不足而閑置浪費？

第五、城市環境污染加劇。隨著城市人口的膨脹，城市生態系統受到人們生產、生活的強烈干擾、破壞，城市生態失去平衡，城市環境污染加重。

第六、城市社會治安管理壓力增大。流動人口往往以同鄉為紐帶，流入和居住具有地域性和紐帶性。流動人口的盲目流動以及管理失控造成流動人口違法犯罪率直線攀升，社會治安管理壓力增大。據中國社會科學院在2011年2月24日發布的法治藍皮書中稱，新生代農民工犯罪案件約佔全國城市刑事案件的三分之一，新生代農民工“共同犯罪、團伙犯罪突出”。

四、構建農村人口有序流動的調節機制

溫家寶總理在2011年12月27日中央農村工作會議上指出，要合理引導人口流向，既要採取措施讓具備條件的農民工在就業所在地逐步安家落戶，又要引導產業向內地、向中小城市和小城鎮轉移，讓更多農民就地就近轉移就業。

農村人口有序流動是指農村人口的流動既符合國家宏觀調控政策又順應市場需求導向，既非停滯不動又非盲目過渡，而是一種適度的人口流動。人口流動有序性的標志是：人口流向的正確性，流量的適度性，流速的可控性，結構的合理性。為構建農村人口有序流動的調節機制，我們需要：

第一、加快農民市民化步伐，減少人口流動的規模。農村流動人口之所以像“候鳥式”的在農村與城市之間往返，形成諸如“春運”等形式，是因為多達1.45億的農民工雖然工作、生活在城市，但是他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等諸多方面卻難以享有與市民同等的國民待遇，“經濟吸納、社會排斥”是農民工流動的根源。為減少人口流動規模，應加快農民市民化步伐，優先安置已進城多年，並獲得穩定職業或有固定住所的農民工市民化。

第二、積極發展中小城市，緩解人口流動對大城市的壓力。近年來，流動人口過度集中在大城市的問題非常突出，不少大城市已感到不堪重負。據估算，北京市外來人口已由過去的500多萬迅速突破1000萬，加上本地人口，總人口規模高達2200萬，已大大突破了北京市政府提出的“2010年將常住人口控制為1600萬左右的目標”。流動人口之所以向大城市聚集，與大城市優質社會資源息息相關，與長期以來大城市畸型發展密不可分。為緩解人口流動對大城市的壓力，應優先發展中小城市，吸引農村剩余勞動力向中小城市轉移，達到人口分流的目的。

第三、調整產業結構，有針對性吸納流動人口。推進大中城市產業結構升級換代，積極發展技術密集型、資金密集型產業，提高大中城市就業門檻，吸引高素質勞動力流入。引導勞動密集型產業往小城市以及城鎮集聚發展，促進農村人口就近大規模流入小城市或城鎮。

第四、統籌城鄉與區域協調發展，逐步縮小城鄉與區域之間的收入差距。“天下熙熙，皆為利來﹔天下攘攘，皆為利往。”人口流動的主要動力在於城鄉之間、區域之間經濟發展水平以及收入水平的差距。農村人口之所以大規模由農村涌入城市，特別是大城市、特大城市，是因為這些區域的經濟發展水平遠遠高於本鄉本土，人們有更多機會在此獲得較高收入。統籌城鄉之間、區域之間經濟社會協調發展，逐步縮小城鄉之間、區域之間的差距，是實現農村人口有序流動的根本舉措。

第五、建立就業信息服務平台。各級政府應制定相關政策鼓勵和扶持勞動中介組織的快速發展，積極建立就業供求信息發布平台，加強勞動力市場信息服務，提高勞動力資源配置效率的同時減少勞動力人口的盲目流動。鼓勵用人單位與地方勞務輸出部門聯合，委托或親自到勞動力輸出地進行培訓與招工，這既有利於降低用人單位員工流失率也有利於流動人口從盲目擇業逐步轉為理性擇業，進而將人口流動從無序納入有序的軌道之中。

楊 風，濟南大學政治與公共管理學院副教授、博士，本文屬於作者所主持的國家社科基金青年項目“人口城市化進程中農民市民化研究”（編號：09CRK008）研究成果之一。