制約我國農地流轉的根本障礙是利益失衡，給國家經濟、政治、社會和生態等方面帶來巨大風險。利益協調推進型農村土地流轉制度創新著眼於處理好工業化、城鎮化和農業現代化進程中的多元利益沖突，通過利益表達、利益分享、風險防范、利益調控等機制創新，採取區域實現、分類實現、特殊實現三條路徑實現土地流轉過程中的利益協調。

　　農地流轉風險要求必須構建農村土地流轉利益協調機制

　　制約我國農地流轉的根本障礙是利益失衡。當前，農村土地流轉主體呈現多元化發展趨勢，多元主體的利益既有交集又有沖突，構成了一對對矛盾統一體，其中包括農戶與農村集體、農戶與租地業主、農戶與地方政府、農戶與中央政府、農戶與農戶、中央政府與地方政府、地方政府與農村集體、政府與租地業主等之間的利益矛盾。嚴重的利益失衡現象給國家帶來了經濟、政治、社會和生態等各方面的巨大風險。

　　農村土地流轉可能帶來的經濟風險。如果土地流轉中利益分配不均，農民的利益得不到保護，會打擊農民流出土地的積極性，導致在土地集中過程中遇到“釘子戶”，從而使項目擱淺，土地流轉失敗，影響農民增收，阻礙規模經營和現代化農業的發展。如果政府急於推動土地流轉，採用層層下達土地流轉目標任務、盲目制定獎勵政策等非市場手段勉強推進流轉，也可能造成土地流轉中的經濟風險，對農業生產和農村經濟造成不良影響。調研情況表明，除個別管理正規的大型企業對流轉農地結合市場風險等具有中長期規劃，很多承接流轉農地的種植大戶與龍頭企業都帶有一定的盲目性，沒有充分考慮到市場風險、自然災害、技術風險、資金周轉不靈等對農業生產的影響，市場化運作意識較弱，過分地依賴當地政府的扶持政策。甚至有些業主一開始看中的就是政府對農地流轉的財政補貼，借土地流轉之名騙取政府獎勵，這對流轉農地后續發展和農民收益穩定性存在著潛在的不良影響，最終結果是流轉雙方都蒙受巨大的經濟損失。

　　農村土地流轉可能帶來的政治風險。政府與農戶在土地流轉過程中的利益博弈，很容易引起矛盾沖突。在政府採用強制性手段推動土地流轉的案例中，常常誘發群體性事件。當前，一些地方政府有強制農民進行流轉的動機傾向，個別政府對流轉的過度干預有可能導致農民的利益受損，進而引發農民不滿情緒和上訪行為。同時，土地流轉中的私有化加市場化傾向如果處理不好，將會削弱和撼動土地集體所有的基礎。無論是動搖土地基本制度，還是阻礙土地市場化改革，都會引發執政黨難以接受的政治風險。此外，土地流轉中的不當方式與不法行為，或是土地流轉過程中的尋租行為和腐敗現象，也可能誘致巨大的政治危機。

　　農村土地流轉可能帶來的社會風險。土地流轉過程中的利益分配和利益協調機制的缺失，會使得流轉各方的利益矛盾不斷積累，如果得不到較好的解決和處理，就可能失控，從而釀成社會危機。農村土地流轉涉及多個參與主體的切身利益，利益關系的調整和利益的重新分配不僅會引起農村內部社會階層的分化，加劇農村貧富差距和“兩極分化”，還會加大城鄉利益矛盾和流轉各參與主體之間的利益矛盾，埋下社會危機的隱患，影響社會和諧發展。由於流轉程序和合同不規范，加之農村土地流轉缺乏利益協調機制，一旦發生利益糾紛，糾紛雙方很容易產生過激行為，同時又因糾紛涉及的人多面廣，有相同利益訴求的農民或種植大戶等容易形成緊密的壓力群體，社會矛盾往往一觸即發。土地流轉速度過快，規模過大，也容易引發社會矛盾。在城市化和工業化容納就業能力不足以及社會保障體系不健全的情況下，大規模推動土地流轉很可能造成大批農民失地又失業，埋下不穩定的隱患。近年來流行的“集體上樓”等流轉模式，對農村傳統社會和鄉村文化以及農民心理都會形成巨大沖擊，形成社會不安定的因素。大量失地農民很可能在社會矛盾激化和社會風險膨脹的情況下，成為大規模社會動亂的源泉，釋放出巨大的社會風險。

　　農村土地流轉可能帶來的生態風險。由於當前的農地流轉期限一般較短，加之流轉合同和相關政策對轉入方的經營行為缺乏有效約束，沒有公認的土地評價標准，也沒有司法認可的土地肥力、質量、等級評價機構和方法，造成土地質量難以鑒定。很多租地企業和種植大戶從自身利益出發，不僅避免在土地上進行長期投資，還採取短期化經營方式在土地上快速收回成本，在種植過程中大量使用化肥、農藥或對土地進行掠奪式開發，導致土壤污染和土壤板結，地力下降，生態環境被破壞，嚴重影響農業的可持續發展。

　　由此可見，阻礙我國農村土地流轉的根本原因是缺乏一種能夠協調和平衡流轉參與主體多元化利益的制度安排。構建一種符合當前我國經濟基礎、能夠在土地流轉中取得各方利益均衡的農村土地流轉制度，是我國當前亟待解決的緊迫任務。

　　我國農村土地流轉利益協調機制的構建

　　農村土地流轉利益協調機制的構建必須在堅持“統分結合、雙層經營”的農村基本經營制度基礎之上，秉承農地流轉與工業化、城鎮化、農業現代化聯動的原則，秉承公平與效率統一的原則以及分類指導、和諧推進的原則，建立農地流轉過程中的利益表達機制、利益分享機制、風險防范機制和利益調控機制。

　　農村土地流轉的利益表達機制。表達權即利益表達的權利。我們需要從以下幾個方面暢通農民的利益表達渠道，實現表達權的公平：一是培育農地流轉中的利益表達主體，加強農民的組織化，從物質和精神兩個方面，打造農民在土地流轉中的硬實力和軟實力，提高農民在土地流轉中進行利益表達的效率;二是規范農地流轉中的利益表達客體，制止其在土地流轉中欺上瞞下、堵塞言路、強奸民意、掩蓋矛盾的做法，減少農民利益表達的成本，化解怨氣和矛盾;三是暢通農地流轉中的利益表達渠道，完善組織化表達渠道和公開輿論表達渠道，打造土地流轉中的利益表達平台，建立農地流轉中公眾利益表達與政府回應的互動機制;四是引導農地流轉中的利益表達方式，提高農民在土地流轉中准確表達自身利益訴求的能力和水平，引導農民採用適宜的表達方式與技巧維護自身在土地流轉中的利益。

　　農村土地流轉的利益分享機制。在農村土地流轉和征用的過程中，農民並沒有分享到多少土地增值收益，相反，地方政府、經營企業和村集體中的少部分人鯨吞了大部分土地增值收益。因此，如何保証農民依法享受土地帶來的合法收益，是穩妥推進農村土地流轉制度改革過程中的重要步驟。農村土地流轉利益分享機制的構建應重點抓好以下幾方面：一是建立農業產業化利益聯結機制。支持農民以土地、資金、技術等要素入股，實行多種形式的聯合與合作，與龍頭企業形成互利共贏的利益共同體。建立土地流轉價格協商機制，根據市場變化約定一定比例和年限調整流轉租金，把農民和經營方的長期利益捆綁在一起，既有利於農民支持、參與長期經營，也有利於農民分享土地經營的成果和長期收益。二是建立土地增值收益公平分配機制。在通過土地整理獲得建設用地指標等各種形式的農村土地規模流轉過程中，土地轉用增值收益部分應由國家、地方政府、農村集體、農民個人來分享，並主要留給農村和農民。三是建立農地直接流轉入市的市場定價機制。弱化地方政府的賣地沖動，提高農民應得利益。這有兩個辦法：提高征地補償;讓農民直接參與市場定價與收益分配，其具體實現方式有入股、聯營、轉讓、出租、抵押等。

　　農村土地流轉的風險防范機制。流轉中可能存在合同風險、市場風險、經營風險等各種風險，阻礙農村土地流轉的順暢進行，損害流轉各方的利益。為保障各方利益的實現，應在流轉中建立相應的風險防范機制：一是規范流轉合同管理機制。各地應該制定和推廣農村土地流轉合同示范文本，在土地流轉中使用統一合同文本，合同條款須經村民大會討論同意，流轉規模較大的流轉合同應報相關政府部門審查備案。二是完善租地業主資質審查機制。在農村土地流轉中，農業部門和其他相關部門要加強對流轉受讓方的資質審查，尤其對流轉受讓方的資信情況、經營能力、履約能力以及擬經營項目進行審查。三是建立流轉項目科學論証制度。對於大型農村土地流轉項目，相關政府部門應在立項的時候把好關，組織專業人士考察該項目的市場前景、技術優勢、同業競爭、產業規模等各個方面，幫助業主對投資項目進行科學論証，評估各種風險，作出正確決策，保証土地流轉后投資項目能產出良好效益，實現項目業主和農民在土地流轉中“雙贏”。四是建立流轉風險保証金制度。可要求達到一定規模的項目，在簽訂土地流轉合同時，以土地流轉租金為基數，業主一次性或者每年提取一定比例的風險保証金，用於應對可能出現的風險。五是強化流轉土地用途管制制度。各級農業和農村工作部門要會同有關部門監管土地流轉后的土地農業用途，建立農村土地質量評價標准體系，對違規行為進行嚴厲懲罰。

　　農村土地流轉的利益調控機制。農村土地流轉過程中，政府應該對此建立相應的利益調控機制。宏觀調控的有效實施有利於促進雙方產生更為強大的流轉動力，從而形成有機的良性循環系統。一是建立土地流轉矛盾預防機制。完善土地確權工作，妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進行流轉;健全集體參與機制，建立和完善村集體經濟組織，建立村集體“流轉工作經費”使用的監督約束機制。二是構建農村土地流轉服務機制。開展土地流轉服務平台建設試點，為流轉雙方提供土地流轉信息、政策法規咨詢、指導合同簽訂、協調利益關系等;建立流轉項目檔案，規范土地流轉行為。三是建立流轉失地農民法律援助機制。盡快制定和健全有關失地農民保障的法律、法規，從維護和促進社會整體利益需要的高度來對待失地農民，形成“幫農護農”的良好機制。四是建立農村土地流轉糾紛調解仲裁機制。建設農村土地流轉糾紛仲裁機構，建立健全以協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的土地承包和流轉糾紛解決制度。

　　我國農村土地流轉利益協調機制的實現路徑

　　不同區域農村土地流轉利益協調機制的實現路徑。我國幅員遼闊，各地區情況千差萬別，自然條件、農業資源和社會經濟發展水平差異較大，農民人均收入和對土地的依賴程度也有很大不同。因此，針對不同的區域和不同的經濟社會發展狀況，農村土地流轉制度必須因地制宜，採取不同的改革思路和差異化的流轉模式。不能簡單採取將發達地區的土地收益“反哺”落后地區的辦法，而是應該在推動西部大開發、東北振興、中部崛起、東部加快發展的區域經濟“多輪驅動”大背景下，東部地區採用土地入股、產業集約型流轉模式，中部地區採用土地集中、農業集約型流轉模式，西部地區採用土地開發、生態集約型流轉模式，東北地區採用土地保護、糧食集約型流轉模式，通過不同模式的農村土地流轉促進區域產業結構調整，帶動生產要素回流中西部等經濟相對落后地區。

　　不同土地類型農村土地流轉利益協調機制的實現路徑。農村土地流轉涉及的農村土地主要有三種不同的類型：集體經營性建設用地、宅基地和農戶承包經營地。由於這三類土地的使用權主體不同、對農民的生計和根本利益影響程度不同，所以其流轉制度改革模式也應區別對待、分類指導。基於利益協調的土地承包經營權流轉改革的實現路徑應探索以新型兩田制為基礎的穩定不變的土地承包經營權，探索以土地銀行為平台的農村土地合作融資模式，探索以農民為主體的農村專業合作社流轉模式;農村房屋及宅基地使用權流轉的實現路徑應厘清農房上市交易后土地增值收益的分配關系，在平衡各種利益的基礎上，建立城鄉一體化的房屋產權管理制度，完善農房交易稅費，建立宅基地收購儲備制度和農村住房保障制度，逐步推進農房產權和宅基地使用權自由流轉;集體經營性建設用地流轉應實現與國有建設用地“同地同權”，允許其直接入市交易，土地增值收益分配由國家、集體和土地使用者按比例分享，增加集體經濟組織和農民在土地收益分配中的談判權，充分保証農民集體土地財產權利，建立集體經營性建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法，通過稅收和財政轉移支付平衡不同地區的農村土地收益。

　　發達地區及大城市郊區農村土地流轉利益協調機制的特殊實現路徑。發達地區及大城市郊區農村土地流轉有其特殊實現路徑，其中比較有代表性的模式如下：

　　代表模式1：土地流轉佔補平衡模式。該模式是指近年來各地試點中普遍興起的一種利用城鄉建設用地挂鉤試點政策，按照耕地佔補平衡的原則實施農村土地綜合整理，整理中節余的集體建設用地指標交換到城市周邊區域使用，以此獲得土地整理資金和建設用地指標的農村土地流轉模式。該模式可迅速推進農民集中居住和農村規模經營，促進農村土地和人口要素的聚集。但該模式自上而下的外生性制度特征和政府主導的先天利益沖動，使之具有天生的制度缺陷，導致其執行過程中很容易突破農民自願原則，使土地流轉中產生的利益向城市而非農村和農民傾斜。此外，這種模式的迅速推廣將對農民心理和農村社會組織以及農村傳統文化造成巨大的沖擊，可能帶來農地“非農化”、耕地“非糧化”等運行異化風險和其他社會風險。因此，農村土地流轉的佔補平衡模式必須完善其制度設計，優化其運行機制，嚴格界定其適用范圍，避免其成為城市和城市資本擴張的工具，損害農村及農民的利益。①

　　代表模式2：農村集體建設用地流轉的地權激勵模式。其具體操作如下：農戶或農村集體將宅基地等委托給農村土地流轉中心，並獲取租金、紅利等土地轉讓收入，或享受土地置換、房屋以舊換新等集中安置。政府與農村土地流轉中心合作，通過土地置換、復墾整理，形成新的建設用地指標。由專業機構對建設用地指標進行評估，形成指標基准價，再由政府委托農村土地流轉中心將建設用地指標在面向社會的公開交易平台上通過“招拍挂”等方式預先交給有用地需求的投資者，同時收取指標出讓金。地權激勵模式也有其特定的需求、區位、制度、平台等實施條件，同時需要完善其利益分配機制。②

　　代表模式3：大城市郊區農村土地圈層流轉模式。大城市郊區根據其距離城市中心的距離遠近、經濟社會發展狀況往往呈現出一種“圈層分工”的特色。大城市周邊農村土地流轉制度改革的過程中，也必須遵循因地制宜、圈層分工的指導原則，針對市郊的不同圈層，針對不同的經濟發展狀況和農民利益訴求，採取不同類型的流轉模式。大城市近郊可採取農民自願、政府引導的農地流轉模式;大城市中郊可採取政府搭台、農民參與的流轉模式;大城市遠郊可採取抓住重點、適時突破的流轉模式。

　　(作者為四川大學副教授，國家社科基金項目“利益協調推進農村土地流轉制度研究”負責人;本文系該項目最終研究成果，項目編號：09XJY015)

　　注釋

　　①劉潤秋：“土地流轉佔補平衡：典型模式與制度缺陷”，《社會科學研究》，2011年第4期。

　　②劉潤秋，高鬆：“農村集體建設用地流轉地權的激勵模式”，《財經科學》，2011年第2期。