農民的成員權與集體經濟組織的團體制度密切相關，隻有將農村集體經濟組織改造成獨立的民事主體，才能構建科學、合理的成員權制度。同時，相異的團體性質也存在共性的成員權機理，包括意思表達程序、資格確認方式等。現階段，應先確定成員權制度的基本內容，逐步將其改造成基本的民事權利，以完成對農民權益最周延的保護。

　　農村集體經濟組織成員權利制度實現的理論意義

　　農村集體經濟組織是我國社會經濟生活中一類較為特殊的團體組織，一方面它的形成有著自身的歷史軌跡，迥異於傳統大陸法系中的經營性團體;另一方面，作為一種國家政權基礎的經濟表現形式，其在整個構造和實踐中又不可避免地會受到意識形態及公權力的影響。在農村集體經濟組織中，有兩類問題比較突出，一是作為成員的農民，在組織內獲得的實體權利易受侵害。這種侵害，既可能來自集體內部的其他成員，也可能來自集體外的第三人，甚至是集體組織本身。二是農民作為集體成員的成員意志無法有效表達，集體組織對外所形成的集體意志有時不能代表多數成員意志，缺乏有效的意志表達渠道，使得部分成員需要用一些無奈而又非理性的方式表達訴求。農民權利易受侵害、集體意志無法有效形成，既與當下的社會政治經濟條件、司法環境相關，也與農民作為集體成員的主體地位不能彰顯、成員權制度沒有完善密切相關。

　　事實上，成員權是農村集體所有制中農民所應享有的一項重要基礎性、資格性權利，是農民在集體內獲得生存和發展的前提，也是農民獲得土地保障的依據，其重要性不言而喻。但我國現行立法並未對成員權給予足夠重視，在理論研究上，主要關注成員權作為私法權利所具有的普適性特征，而沒有對形態相異的團體的成員權在構造上的特性進行考察。

　　農村集體經濟組織成員權利在制度實現中出現的問題

　　為深入了解農村集體經濟組織及其成員現狀，為理論及立法研究提供現實基礎，“我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究”課題組於2010年7~8月對全國12個省72個村近千名農戶、村干部進行問卷、訪談，通過對問卷數據和訪談筆錄的整理、歸納，總結實踐中農村集體經濟組織及其成員權利的一些基本特征及問題。

　　集體經濟組織缺乏獨立性，其職能被其他組織形態所覆蓋，實際代行效果因地而異，但私法屬性普遍難以彰顯。從我們調查的總體情況來看，73.1%的受訪者認為其所在村的集體經濟組織沒有獨立於村委會。其中，多數省份的受訪地區都沒有成立專門的集體經濟組織，而是由村委會統一行使村集體的各項職能，亦即不存在獨立的組織形態。村委會僅是村民自治組織，其職能范圍有限，但現實中其實際擔當的是一級基層政府的角色。這一角色的錯位使得各村村委會在管理上經常捉襟見肘，同時也不得不承擔開支龐大的壓力。而在村委會代行集體經濟組織職能的情形，因職能混同會導致私法主體受到公共權力的影響，而無法理性、妥當地決定自身事務。

　　集體經濟組織的組織形式與其經營事項的復雜程度關系密切，組織形式應當因地制宜，各取所需，不能一概而論。如果經營事項單一、財產構成簡單，或者以農戶分散經營為主，村集體沒有統一經營土地，則沒有必要成立專門的經營組織，可以考慮由村民委員會或村民小組來行使，這樣既便於集體財產的統一管理，又精簡了組織機構，節省了人力資源成本。相反，如果村集體有自己的經營實體，則需要專門的經營組織機構。經營組織的職能是創造利潤，壯大村集體的經濟實力，從而為集體成員謀取福利;而村委會作為公共事務管理組織，其職能是為村民提供一個良好的公共生活環境，這與經營職能顯然是有分別的。在這種情況下，有必要將兩種職能區分，使得兩個組織各司其職，更好地為村民服務。同時，對農村村集體經營性組織的立法應當及時跟進，以滿足現實之需，特別是土地合作社和股份合作制企業這兩類經營形式，立法的空白顯然不利於該種組織形式的健康有序發展。

　　對農村集體經濟、集體經濟組織的界定，理論與實踐脫節，缺乏指導集體經濟組織科學構建的理論基礎。改革開放以后，農村社會的土地經營制度發生了重大變更，但在理論定性上仍沿用計劃經濟時期的概念，理論滯后性較為明顯。現階段，“統一經營”已不是集體經濟組織的本質特征。集體經濟與集體經濟收入是兩個概念，雖然將土地分散給農戶家庭經營，集體不再享有收益，但不能因此稱沒有集體經濟，集體土地仍在經營，收益只是經濟形態的一方面。家庭的經營權是集體所有權之上衍生的他物權，權利來源在於所有權，只是經營方式不同，仍屬於集體經濟分配過程中的范疇，集體與成員之間如何收益只是分配方式的問題，在農業稅取消之前，村集體也有提留。集體經濟與合作經濟亦不同，合作經濟在所有制上可以為個人所有，集體經濟則排斥成員個體對份額的分割和所有。

　　集體經濟組織成員資格普遍以“戶籍”作為形式標准，實質標准欠缺的現象較為普遍。對於取得集體經濟組織成員資格的標准，97%的受訪者選擇其所在村將“有村集體所在地戶籍的村民及其子女”視為集體經濟組織成員，即以“戶籍”作為成員資格確定的依據。而對於“遷入小城鎮落戶但未享受城市生活保障且未放棄成員資格的”的原村民，僅有38.6%的受訪農戶所在的村集體仍將此種情形作為集體成員對待;而對於“退出原集體經濟組織的本組織成員的配偶”，則有58.6%的受訪農戶表示其所在的村會接納此種情形的人為村集體成員。不少未作此選擇的農戶追問，要看戶籍是否遷入，僅僅是婚嫁到本村還不夠，還應遷入戶籍才能被視為本村集體成員。這說明“戶籍”標准仍是農村現實中的主流標准，取得村集體所在地戶籍就當然獲得村集體成員資格。

　　村集體成員資格確立的寬嚴程度與能分享的成員利益多少關系緊密，而在一些名村，經濟利益作為一種核心利益逐漸與其他具有成員權屬性的利益相分離，使之漸呈差異性構造格局。我們在調研中發現，越是經濟發達的村集體，成員利益分配的矛盾就越突出，主要表現在固有成員對新成員的排斥。有些受訪村集體，如東莞市長安鎮烏沙村將集體經濟利益轉化為股權，並以此作為成員分配利益的基礎。同時，固化股權享有者身份，使之成為不能轉讓的財產權，從而排除了新成員對經濟利益的分享。這種成員權被稱為集體經濟組織成員權，而不能分配經濟利益的成員則作為村集體成員，僅獲得生存保障或政治選舉的權利。接受村民委員會管理的外來居民作為社區成員，雖然沒有分配經濟利益或獲得生存保障，但卻因使用社區公共資源、設施，從某種程度上說，也分享了一定的成員利益。可見，一個村集體的經濟迅速發展，工商業的興起，必然會使得經濟、政治、文化生活等各種職能的差異性得以凸顯，並在客觀上促成了職能的分離，故行使不同職能的集體組織所對應的成員權內容也就各不相同。

　　成員權利享有狀況仍不樂觀，不少權利缺乏有效的實現機制。從課題組的問卷情況反饋來看，認為作為集體成員應當享有“選舉、監督、罷免集體經濟組織管理者”、“參與集體事務表決”、“對侵害集體利益的行為提起訴訟”三項程序性權利的受訪農戶分別為96.8%、94%、78.2%，與之相對應的是實體成員權利的享有意願普遍低於程序性權利，選擇比例多在90%以上，其中希望享有“分配自留山、自留地”權利的農戶最少，僅佔63%;“承包集體土地”和“依法申請宅基地”兩項最為基礎的成員權利也隻有84.5%和82.6%，位於“參與集體盈利分配”和“從集體獲得社會保障補貼”等權利之后。造成這一差異的主要原因可能是農民自益性成員權利的享有意願受制於一定的經營方式，如不少受訪村集體的自留地(山)已經作為承包地(山)重新進行了分配，自留地(山)與承包地(山)的差異逐漸消解，有的地方甚至已經沒有了自留地(山)，這無疑影響了農戶選擇此項權利的意願。而在一些以工商業或集體統一經營興村的地方，已經沒有了“承包集體土地”這一經營方式，故而作此選項的農戶也會相應減少。因此，權利享有與權利實現並非完全等同，后者還受到資源條件、經營制度等客觀因素的影響。

　　農村集體經濟組織成員權利實現的制度完善

　　重新定義農村集體經濟與農村集體經濟組織概念，使集體經濟組織回歸私法主體。集體經濟以生產資料集體所有為基礎，所進行的社會物質生產、分配、交換和消費的活動過程。集體所有制是集體經濟的核心特征，即一定的財產的所有權形態必須是超越成員個人、且由全部成員共同組成的集體。在家庭分散經營實施后，除土地外，生產工具逐步成為成員家庭財產，因此再將生產資料集體所有作為集體經濟的核心要素顯然已與實踐不符。而集體所有制落實到財產的那一層面，其底線的確定是界定集體經濟的關鍵。這必須從集體經濟的內部結構和運作機理來思考。集體經濟的目的是防止特定財產成為個人私有財產，從而形成一部分人失去財產、一部分人聚集財產的失衡局面，其本質是為保障社會公平、防止財產配置的兩級分化。故而需設定超越個人的團體組織，使其成為特定財產的唯一所有權人。

　　厘清集體成員權和集體所有權的關系。農民集體所有權是以集體為主體單位所享有的排他性物權，就其主體性而言，集體是由眾多成員組成，成員是集體的人格要素。但與傳統民法中由社員組成的團體法人不同，在農民集體這種形態下，農民作為成員與集體財產，特別是集體土地，有著更為直接、密切的聯系。這集中表現在集體所有權之上所構建的農民成員的用益物權體系，這一權利體系通過身份制度將集體利益限定並分配於成員之間，使成員直接佔有、使用並受益集體財產。

　　雖然在集體所有權中，集體與成員密不可分，並較一般的團體法人和成員之間有著更為緊密的聯系，但二者仍然是兩種獨立的權利，不可混為一談。從主體利益來看，集體有著相對獨立於成員的集體利益。雖然集體利益最終會轉化為成員利益，但集體利益並不必然與每個成員利益相一致。成員是眾多有著不同利益訴求、行為意識和識別能力的農民，其個體利益具有分散化和差異性特點，這必然使成員權在表現形式上更具體、多元。但集體利益則是概括、統一的共同利益，其著眼於成員整體，而非某一成員個體。因此，成員權制度的構建固然應以農民個體權利為出發點，但必須在集體所有權的框架內展開。同時，集體一旦有了相對獨立的利益訴求和組織機構，也可能擺脫成員或被其他主體不當控制而恣意妄為，此時成員權制度又反過來成為一種制約力量，約束集體的行為，使其能夠始終以成員整體利益為宗旨。

　　確立集體成員的自然人主體形態。集體經濟組織成員主體形態的取舍，是構建成員權制度需要首先解決的問題。在現行的法律制度下，農民集體是以“戶”為成員單位進行集體利益的分配，但“戶”並不是一個嚴格的法律術語，也非明確的主體形態。“戶”本身是一個模糊的概念，立戶和分戶的標准和界限如何確定，在實踐操作中並沒有統一的標准，法律上更是難以規制。不少村集體多以風俗習慣來判斷，也有的通過戶籍登記來判斷，一旦涉及集體利益分配或家庭財產繼承①時，極易引發糾紛。同時，雖然在“增人不增地、減人不減地”的土地政策下，以戶為成員單位尚可以維持一定的分配穩定性，但新增成員的權益如何保障則成為問題。相較之下，建立以自然人為單位的成員主體更為合理。首先，自然人作為民事主體，其概念確定，其身份易於識別，即使要對特定成員的身份利益予以限定或給予特殊福利(如未成年人、喪失勞動能力的人)也易於操作;其次，將成員權賦予自然人也可以更好的保障每個個體的權益，使集體的公平性、保障性得以體現;最后，通過自然人成員與集體的直接聯系狀態，也可以減輕家庭的負擔，變家庭保障為集體保障，體現社會主義公有制的優越性。同時，這也是壯大集體經濟的一個有力理由。

　　確定集體成員身份的實質標准。在以往身份較為固定的農村社區，集體成員的邊界是比較清晰的：成員以特定地域為界，以共同生活勞作為軸，以自然繁衍為基礎，構成了單一的農村社區，加之農業集體化時期所固化的活動領域，也就不存在資格認定問題。但隨著農村人口的多向流動及頻繁穿插，成員身份的穩定狀態受到沖擊，雖然集體的地域邊界仍很清晰，但固有成員和各種社區新成員在利益享有上的差異使得農村社區在成員結構上形成一種差序狀態。同時，隨著集體內部身份分配利益增重，新成員的增加意味著減少原有成員的利益份額，故在存在既有成員排斥新成員加入的動因的情況下，成員間利益分配的緊張態勢，必然會使成員資格認定問題日趨尖銳和突出。

　　在家庭聯產承包責任制推行后，“共同勞動”被分散經營所取代，農民流動性的加強打破了原有的“地域”限制，唯有“戶籍”仍作為區分保障對象與否的標准，這與其說是集體經濟組織自身的特征，不如說是國家政策的要求使然。但隨著集體經濟組織經濟職能的加強、參與市場訴求的提高，其私法主體的性質亦在逐步還原。在這種背景下，成員意志的重要性開始凸顯。這從課題組的調研數據可以看出，選擇“依據其他條件，經成員大會決議接納為成員的”作為成員資格取得標准的佔受訪者的65.7%，可見，成員意思在確認新成員資格時開始發揮了作用。現階段是否將決定權完全交給成員自治尚有疑慮，集體固有成員本身就屬於利益中人，完全由集體對成員資格進行認定，很難保証制定標准的公正合理。從課題組的調研數據來看，絕大多數受訪農戶(87.7%)表示應當由立法明確規定成員資格得以變更的標准，這樣最為公平且具有可操作性。且集體經濟組織保障職能尚在，“對農村土地之所以採取集體所有的行使，就是為了保障每一個農村居民平等地獲得生存保障的資源。這是集體所有制土地的基本功能”。②但集體畢竟是一個獨立的民事主體，完全排除其自治能力，無異於剝奪了其意思表達的權力，這也與私法自治的理念不符。因此，採取國家強制規定與村民自治相結合的方式較為妥當，在“成員大會決議”和事實因素之間達致一個平衡：賦予村集體在一般情況下可根據本村實際，通過成員大會接受或排除某一個人成員身份的權利，但以需要特殊保護的個體利益為限。

　　完善成員權的司法救濟制度。在《物權法》頒布以前，涉農的司法解釋往往以“集體和成員的關系屬於不平權關系，集體內部事務不屬人民法院管轄”為由剝奪農民的訴權。因此，在賦予農民充分的實體權利的同時，還要保障其訴權能得以實現。為此，我們認為可從以下方面予以完善。第一，放開訴權限制，減少甚至杜絕政府終局處理的情形，將農民成員和集體私法關系下的平權糾紛都納入民事訴訟中來，給農民以暢通的救濟渠道。第二，建立對集體經濟組織行為進行適度司法審查的制度，這種審查既要從程序合法性審查，也要從公平正義的角度來審查，但同時要注意集體和個人利益相協調的關系。第三，在建立成員自益訴訟的同時，還要建立成員的派生訴訟，使成員可以對侵害集體利益的行為尋求司法救濟。當然，派生訴訟的前提條件需要明確，否則可能損害集體經濟組織的法律人格。

　　(作者分別為中南財經政法大學法學院民商法學博士研究生、湖北高級人民法院法官，教授、博導、國家社科基金重大項目“我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究”首席專家;本文系該項目研究成果，項目編號：09&ZD043)

　　注釋

　　①農村宅基地使用權及其房屋的繼承是一個比較復雜的問題。由於分配單位是農戶，戶中長輩死亡后，隻要戶還存在就不涉及繼承問題。但對房屋所有權而言，則是按照自然人主體來對應的，分戶子女對父母的房屋所有權享有繼承權，但隻能由未分戶的子女享有宅基地使用權，這樣就人為的造成了兩個權利主體的不一致，從而引發糾紛。

　　②韓鬆：《集體所有制、集體所有權及其實現的企業形式》，北京：法律出版社，2009年，第90~91頁。