梳理城中村生成及存在發展的理論邏輯，並在此基礎上探求城中村改制與改造的實踐邏輯，是讓已經“污名化”的、具有“類貧民窟”特點的城中村，轉型為“現代城市社區”的必由之路。城中村改造，無論是政府主導還是市場主導，大規模的推倒重建都值得反思。樹立綜合性與漸進式的改造理念，建構主要利益相關者的良性互動機制，是成功改造的基本。

　　我國市場化改革以來，社區在新條件下成為重新組織人們生活、實現基層治理的重要載體。城中村之形成、維系及運作，與該宏大的社會背景相關。城中村是城市化中形成的特殊社區，與城市“流動人口聚居區”、“非正式移民聚居區”基本同義。城中村“外來”與“本土”的混合與矛盾沖突，體現在社區各層面，如空間結構的異化、階層結構的底層化、居住主體的“無主體意識”化、本土居民利益共同體化等等，所有這些“軟件”與“硬件”的結構及問題，都呈現為系統性特點，並給社區治理與發展帶來種種影響或困擾。理清城中村生成與存在的發展邏輯，在此基礎上建構改制與改造的合理對策，是已被“污名化”的城中村“流動人口聚居區”轉型為“現代城市社區”的必由路徑。

　　城中村：“類貧民窟”式的流動人口聚居區

　　聯合國居住規劃署把城市貧民窟界定為，“以低標准和貧窮為基本特征的高密度人口聚居區”，而另一援引比較多的是巴西地理統計局的界定，即擁有50戶以上人家、房屋建筑無序、不具備主要公共設施與服務的聚居區。據此相比照，城中村就其存在狀態、特點與功能而言，基本可理解為我國城市化中的貧民窟“替代品”，或稱之為“類貧民窟”。國外發展中國家，景觀性質與社會性質同時具備的城市貧民窟很普遍，這主要與農民進城、鄉村人口大量移居城市有關。規模化鄉村人口進入城市，往往會把鄉村貧困以城市化方式轉移並“帶到”城裡，並形成龐大的貧困階層。其聚居區實際是把群體性的階層貧困，集中安置到特定地理空間中，使之在擁有社會性內涵的同時，還往往外化為空間結構問題。

　　城中村就其重要社會屬性而言，它實際代表一種不為城市社會主流價值所認可的經濟社會形態。因此，有研究者認為，城中村是城市“社會—經濟的塌陷帶”，是“市民社會中的農民村”，①是“城市社會中的農村社區”。②還有學者把城中村置於經濟全球化、世界城市體系以及中國經濟社會轉型的背景中去考查，認為城中村是我國社會分化、居住分化以及由此而致的城市社會空間分異的結果，是市場經濟作用的必然體現，並由此指出，這種流動人口聚居區具有長期性與合理性。③更有研究認為，農民進城提高了我國城市化水平，但也勢必增加城市貧困人口，因此，城市貧民窟是城市化進程中必然要經歷的“社會階梯”。④這些研究與判斷出於不同角度，也不乏略顯武斷的結論，但都內含城中村自發性的生成邏輯。城中村正是在自發市場化過程中，演化為非正式的、具有自身經濟社會特征的、有一定自我平衡能力的流動人口聚居區。而其形成與演化的整個過程，始終體現為自發性邏輯，缺乏必要公共理性介入。

　　首先，城市低收入流動人口的居住選擇中，必然提出廉租屋需求。國外城市貧民窟研究認為，貧民窟本質上是與城市化密切相關的經濟概念，並在關於貧民窟形成的解釋中，認為是理性經濟人出於利益最大化的考慮而選擇性地進行遷移的結果。我國城市化中的人口地域流動，也是以進城農民（俗稱農民工）為主，該群體從同質性很強的計劃體制中“裂變”出來，擁有諸多影響居住選擇的經濟共同點，如：第一，普遍的低收入。“中國經濟是典型勞動剩余經濟”，⑤進城農民工以謀生贏利為主要目的、自發從事各種經濟活動，⑥但人力、經濟與社會資本均處劣勢，游離職場邊緣，隻能從事報酬低下的工作。而在影響居住選擇的所有變量中，收入最關鍵。第二，居高的城市生活成本。戶籍作為城市人口“過濾”機制，不公平地把先賦性戶籍確定為分享城市資源與利益的標准，相當於將流動人口排除在利益分享圈外，增加了其城市生活的相關成本。第三，壓縮性的生活消費。以農民工為主體的流動人口不僅在城鄉間循環流動，而且在農民與市民身份間循環流動，形成特殊生命周期（life cycle），⑦體現在流動方式上，也表現出規律性雙向回流特點，⑧難以真正在心理與行為上認同城市，並制約了他們“城市性”的發育。⑨暫時性與缺乏持久性的生活預期，難免壓縮他們在城市生活中的許多支出，居住上亦不例外。而居住選擇的低成本偏向，再與市場化下的居住空間集聚與分化相結合，為城中村“類貧民窟”的生成提供了條件。

　　其次，城市正式廉租屋嚴重缺位，相應需求隻能依賴非正式市場。各國城市化中，伴隨大批農民進城與新勞工階層的出現，住宅短缺幾乎成為該時期共同面對的問題。並且，就發達國家歷史看，高速城市化時期，低收入階層居住問題需政府強有力地介入去解決。現代城市是資源要素高度密聚的社會經濟體，土地資源稀缺、價值高昂，若遵循一般市場邏輯、而不是由壟斷了土地一級市場的政府讓利，適應流動人口需要的廉租屋開發經營則無利可圖。我國轉型期政府，完善的公共福利“生產”與“供給”機制遠沒有建立，無法滿足流動人口的公共服務，包括廉租屋需求。如當今的城市住房制度與政策，客觀上受行政區為核算單位的財政制度制約，外來人口公共服務資源由地方財政承擔，地方政府往往把重點放在有戶籍的“官方城市貧困階層”上，而將更大群體的“非官方城市貧困階層”排除在外，⑩也並沒有積極性去解決流動人口居住問題。正規房地產市場對低收入者的排斥、政府政策性住房對非戶籍人口的排斥，這些因素的共同作用，實際就把廉租屋供給推給了城市非正式市場。

　　第三，城中村流動人口聚居區的自發形成，還與城市化農民利益機制的作用有關。城中村多由城市邊緣區的村庄直接演化而來。而城市邊緣的村庄，在土地利用、社會特征、人口特征等方面都有自己的特點，是城市化中變化最大也最敏感的區域。{11}這些區域的城市化，與城中村的形成密切相關。城市邊緣村庄“城市性”的生長，往往會滾動性地帶來各種經濟利益，如區位與土地價值的提升、新興產業的發展等等。在這些因素共同作用下，人們的經濟理性意識空前覺醒，追求經濟利益的沖動力，往往超過社會制度與管制的約束力。如農村宅基地制度下，大量理性化農民容易突破已有各種限制，以私宅形式大量向城市推出廉租屋，並以此為載體，建構出流動人口集中居住生活區。

　　城中村非正式廉租屋以規模化與市場化的方式推出，恰好又具有暫時維系多方利益均衡的效果。對城中村本土居民而言，廉租屋帶來的租金收益，正是該失地農民群體進入城市生活的基本物質來源﹔對流動人口而言，這種低成本的城市生活區，也正是其脆弱的經濟能力能夠承擔的﹔對政府而言，缺位的正式廉租屋供給職能有了民間化替代渠道。當然，城中村這種由多方利益主體營造出的自平衡體系，又在相當程度上強化了自身的“類貧民窟”化。

　　城中村：利益共同體與基層治理單元

　　前述不難發現，從我國城市化大背景看下去，就現有城市化資源配置的機制而言，城中村有其存在的合理性根據，它不僅具有自身動力系統，同時還與城市系統處於不斷的能量交換中，並因此發揮自身作為城市流動人口聚居區的核心功能。城中村在以這種獨特方式輸送自己的城市功能時，獲得了自身的多重社區規定性。其中的“類貧民窟”屬性，主要是相對流動人口聚居區而言的。然而，作為自成系統的城市經濟社會實體，就其他重要社區屬性看，城中村還有作為本土居民利益共同體、城市基層治理單元的社區屬性。

　　具體而言，如果從本土居民角度看，城中村是與城市化農民的利益共同體形式相聯系的。城中村之形成、維系與發展，關鍵動力在於城市化農民對切身利益的追求與推動。雖然在城中村人口結構中，外來流動人口是主體，但在區域權力與經濟社會結構中，本土居民仍然佔據絕對優勢。原村庄在城市化、非農化中，伴隨傳統農業經濟的撤退與非農經濟的日益興旺，逐漸建構起以物業租賃為主的、具有相當可持續發展后勁的經濟體，社區在此基礎上重新組織起來，並形成新型利益共同體。城中村以區域組織化與共同體方式，為城市化居民利益提供庇護，並准備著徹底融入城市的條件。這在城市化農民的組織資源、利益保護機制均十分稀缺的背景下，尤為難得。

　　如果從區域治理角度看，城中村又以城市基層自組織的治理單元而存在。由於城中村利益共同體在變異中的再組織，整個社區場域邏輯也因此獲得延伸。即使在撤村轉制以后，社區往往仍以轉制公司為中心，延續著傳統社區共同體的種種行動邏輯，也因此，作為基層治理單元的社區機制，同樣在社區變遷中獲得延伸，且在實踐中分擔著大量城市基層社會的治理職能，特別是異常繁重的流動人口管理職能。可以說，社區在建構自己經濟社會能力的同時，也建構了區域公權力的運作能力，並獨具效果。如城中村所建構的、與一般社區不同的治理規則與模式，諸如擬家長制的治理、利益關聯型的治理，等等，這些都為城市治理與秩序化貢獻著不可或缺的基礎推動力。

　　由城市邊緣村庄向城市流動人口聚居區的轉變、從傳統農業村庄向物業租賃為主的經濟方式轉變、利益共同體在變異條件下的再組織、新型社區治理模式的建構與作為基層治理單元而參與城市治理，等等，所有這些均表明，城中村無論在與城市經濟社會的互動與適應中，還是在城市化農民多層面利益的保護與爭取中，或者是在新型基層城市社區的治理中，都深具過渡性價值。正是在這些意義上可以說，城中村是我國城市化的特殊社會空間與社區實體。

　　城中村：改制的實踐邏輯

　　所謂城中村改制，主要是關於城中村“軟環境”的系統性變遷。改制特指已完成城市化或城市化程度很高的城中村，通過政府參與的制度變遷，把集體經濟轉為公司制運作的經濟、把村民委員會轉制為社區居民委員會、把農村戶籍人口轉制為城市戶籍人口的過程。改制的目的是，通過區域社會經濟制度與體制的改變，推進區域進一步的城市化。其中，公司化建制更具實質性意義，是為解決集體經濟的后續發展、以及與現代市場經濟接軌而專門設計的﹔而社區居民委員會建制，是為解決原村民轉為新市民后的組織管理與服務、以及實現與城市基層管理體制接軌而專門設計的。

　　政府撤村改制與集體經濟公司化是帶有明確“條件”的。政府為實現自己認定的改制理念與促進自身權力在基層順暢運作，改革方案中貫徹了這樣的指導思想，即通過拆解村集體經濟與村社區原捆綁關系，以集體經濟公司化來“剝離”原由村承擔的諸多社會行政職能，並移交到其他相關職能組織，特別是新組建的社區居委會。政府認為，這既可給后續經濟發展插上“翅膀”，還可讓聲名欠佳的城中村管理置於更直接的市政、特別是街道辦事處的管理與監督之下，以此達到制度變遷的最佳效果。改制中，就城中村而言，籍此還可以節省“辦”社區的資源與成本。然而，撤村改制中出現的最大“非預期后果”是，產生新的改制公司“辦”社區現象。改制后，除經濟事務比重明顯強化外，城中村仍然承擔與履行著大量區域行政社會事務。

　　改制后，改制公司與“辦”社區之間是如何內在地關聯起來呢？首先，“社區性”是改制公司的重要屬性，並尤其體現在改制初期，這是改制公司“辦”社區的主要緣由。改制公司是由原農村村庄集體經濟演化而來，受這一特殊歷史條件制約，公司成員與社區成員身份具有相當高的重疊性，公司利益與社區成員利益亦具有高度同一性，因此，公司“辦”社區容易獲得公司的高度認同。或者換言之，改制公司“辦”社區與公司現行產權關系密切相關。當公司產權所有者與社區成員、公司利益與社區成員利益高度重合時，公司就隨時都有“辦”社區的沖動。其次，與其他公司不同，改制公司的所有發展資源幾乎都與所在社區相關，社區資源同時就是改制公司的資源與發展的依賴。公司的發展，特別是公司的經濟效益，很大程度上就取決於社區。再則，改制公司“辦”社區還有特殊的歷史文化根據。在城中村利益共同體及集體行動邏輯的延續性脈絡中，公司“辦”社區具有人們認知中的天然合理性。究其深刻根源，正如斯科特（Scott,J.C）所言，小農不是純粹經濟單位，更承擔著村落社區的社會義務和責任，在倫理化經濟組織中，其經濟關系兼具市場與非市場導向的雙重內涵。{12}

　　並且，城中村改制公司“辦”社區還內含某些特殊優勢，包括公司與社區的切身利益關聯、能夠充分利用“地方性知識”與社區社會資本，等等。基於改制公司本身的特性，以下制度與政策思路值得考慮：第一，無論在理論還是實踐中，不必一味強調改制公司行政社會職能的“剝離”，相反，可以選擇性地讓改制公司承擔某些“辦”社區的職能。第二，改制公司在承擔社區性事務時，需消耗大量資源與成本，政府稅費征收上應當給予優惠，這樣，才不致根本上傷及城中村利益。第三，改制公司的治理，不能以其“辦”社區的某些合理性來否定或改變公司權責關系的基本框架，因為那樣會扭曲公司應有性質，並最終阻礙公司與社區和諧發展。

　　城中村：改造的實踐邏輯

　　所謂城中村改造，主要是城中村“硬環境”的改變，是關於區域物理空間結構的優化與調整。典型城中村空間形態有其自身特點，主要有：第一，非理性的空間形態。經過理性籌劃的標准城市空間，有諸如建筑密度、容積率、綠化率、公共配套等系列量化指標的要求，因此，空間結構與功能具有合乎理性的排列與安置。城中村空間格局在傳統路徑依賴下自發演化而來，往往呈現為雜亂無序的非理性狀態。第二，公共空間及設施嚴重匱乏。在城中村整體空間結構中，公共空間及設施的低質殘缺性與私人空間及物品的相對高質豐富性，形成了區域內部突出矛盾現象。如不具有明確個人產權而屬公共性質的土地，其開發利用程度及效率，一般都比較低下，而私人產權性質比較強的，如宅基地，不僅利用程度與效率非常高，甚至還往往因過度開發利用，而形成對公共空間的超強度“擠壓”，以導致區域空間結構的極度失調。第三，“孤島”式城市空間形態。與之前兩點因素直接相關，在整個城市空間系統中，城中村以非理性、非標准化空間形態存在，構成孤立與“另類”的城市景觀。

　　就現代城市系統及其要素的高度有機性特點，以及區域空間結構所具有的基礎性影響而言，城中村獨特的空間存在方式，對城市經濟社會自然會誘發連鎖效應，特別是引發許多消極社會效應，因而，城中村改造是大勢所趨。然而，改造雖然主要涉及空間結構變遷，但由於空間結構中嵌入了大量社會經濟關系，特別是復雜利益關系，而利益關系的改變，注定是艱難的社會變遷。諸多研究均顯示，流動人口對城市生活成本、特別是經濟成本甚為敏感，尤其依賴如城中村這樣的低成本聚居區。經過多年發展，城中村與流動人口之間，建立了相對穩固的生活聯系，並形成群體性生活形態。或者說，城中村流動人口聚集區，體現的是居住主體的基本生活邏輯。城中村改造自然需要尊重這一事實，並以此為出發點與最終落腳點。

　　實踐中的城中村改造，主要有政府主導與市場主導之分。在政府仍是“全能型”角色下，城中村改造是許多政府工作的“重頭戲”。並且，就理論意義上，改造需貫徹公共資源公平配置的基本原則，因此，也離不開最具權威公共機構的政府“在場”。但政府主導的改造，往往與政府政績的評價標准有關，一般熱衷於“形象工程”與具有GDP效應的項目。在城市空間中，所謂“全球化”空間、“市民化”空間與“鄉村化”空間都同時並存的格局下，城中村濃厚的“鄉村化”空間色彩，與其他城市空間形成強烈反差，容易成為政府難以容忍的政績“污點”。同時，城市土地由過去福利型的配置，早已轉變為效益型的配置，經濟效益成為政府工作核心指標。而本真意義上，政府雖是城市改造中不可替代的角色，但並非經濟利益主體，否則，改造中的公共利益就難以體現。

　　而市場主導的城中村改造，又另有自身的實踐邏輯。隨著城市與城中村土地價值的急劇提升，在經濟利益驅動下，開發商越來越廣泛地進入到城中村改造領域，並成為當下城中村改造的主要參與者。但是，市場化的改造，反映的是資本運作邏輯，雖有化解改造資金來源的特效，但又帶來其他系列問題，特別是在追求經濟利益最大化的同時，往往難以顧及社會人文效益。實際上，城中村改造成功與否，更大程度上取決於社區綜合效益的實現。

　　我國政府主導與市場主導的城中村改造，實際運作中往往都呈現出極端復雜性特點，並容易以犧牲弱勢群體利益為代價。鑒於此，理想意義上，城中村改造應是慢時耗過程。政府與市場大拆大建式的改造，改變的不僅是區域景觀，更是特定人群的城市生存體系。就實踐可行性看，有意識地緩行城中村改造，把改造置於小規模與逐漸推進中，會有助於城市協調發展。在有關城市的探討中，美國社會學家簡·雅各布斯（Jacobs，J.）的“城市多樣性”與“城市功能多樣性”思想影響甚巨，甚至已發展為當代城市更新、特別是舊城改造的重要理論基礎。城中村改造，無論是政府主導還是市場主導，大規模的推倒重建，其基本理念與做法都值得反思。樹立綜合性與漸進式改造理念，建構主要利益相關者的良性互動機制，是成功改造的基本。為此，在城中村改造中，培育大量基礎性的社會條件，顯得非常必要。（作者為華南師范大學政行學院教授、國家社科基金項目《從“流動人口聚居區”向“現代城市社區”的轉型——城中村治理研究》負責人﹔本文系該項目研究成果的部分內容，項目編號：07BSH014）

　　注釋

　　①閻小培等：“快速城市化地區城鄉關系協調研究”，《城市規劃》，2004年第3期。

　　②吳曉：“城市中的農村社區”，《城市規劃》，2001年第12期。

　　③魏立華等：“中國經濟發達地區非正式移民聚居區——‘城中村’的形成與演進”，《管理世界》，2005年第8期。

　　④陳慧，毛蔚：“城市化進程中城市貧民窟的國際經驗比較”，《改革與戰略》，2006年第1期。

　　⑤王漢生，劉世定等：“‘浙江村’，中國農民進入城市的一種獨特方式”，《社會學研究》，1997年第1期。

　　⑥吳維平，王漢生：“寄居大都市，京滬兩地流動人口住房現狀分析”，《社會學研究》，2002年第2期。

　　⑦李強：《農民工與中國社會分層》，北京：社會科學文獻出版社，2004年。

　　⑧李家祥：“進城農民逆向回流及對中國城市化進程的影響”，《求實》，2007年第1期。

　　⑨wirth.L.Urbanism,As a Way of Life,Ameirican Journal of Sociology.44,1938,pp.1-24.

　　⑩wang,Y.P.,Houseing Reform and Its Impact on the Urban Poor in China, Houseing studies.15(6),2000,pp.845-864.

　　{11}軒明飛：“‘邊緣區’城市化的困境與反思”，《思想戰線》，2005年第1期。

　　{12}﹝美﹞斯科特：《農民的道義經濟學：東南亞的反叛與生存》，上海：譯林出版社，2000年，第7、43頁。