【要報要點】近年來，成都市按照科學發展、城鄉統籌的要求，主動調整土地政策、改革征地制度，適當增加農民和農村分享工業化、城市化進程中土地收益的份額，探索積累了一些可資借鑒的實踐經驗。本期《要報》提出，總結成都土地制度改革實踐，可以概括為：增加現存征地制度的彈性，探索在非征地模式下配置土地，以確權為基礎，為逐步縮小征地范圍、全面改革征地制度准備條件。

　　一、成都土地制度改革的背景

　　城市化、工業化導致資源的積聚與集中，促進分工與經濟效率的提高，刺激投資和消費的活躍，因而是經濟增長的強大動力。在此過程中，非農業用途土地的市值急劇上升，成為城市化、工業化巨大投資的資本來源。但是，我國現行的土地制度使農民和農村很少分享城市化工業化帶來的土地增值，這既阻礙了農民增收的步伐，又激化了城鄉矛盾。同時，現存征地制度還導致土地資源配置的低效率，產生日益高昂的土地執法成本。怎樣全盤考慮、兼顧各方利益，有序調整土地政策、改革征地制度，是黨的十七屆三中全會提上決策日程的重大任務。還應看到，在地方層面，改革征地制度面臨著更現實的約束。這是因為，土地增值收益是維持行政運行的地方財政基礎。如何在這個現實約束條件下啟動征地制度改革、調整城鄉收入分配關系，夯實內需的基礎，是一個難度極大的挑戰。對於中國這樣一個大國，沒有地方的積極響應和落實，中央的正確方針難以普遍見效。

　　上述背景，凸顯了成都土地制度改革實踐經驗的全局價值。2003年以來，成都市運用地方性政策，特別是在綜合改革試驗的框架內，探索改變土地收益的傳統分配機制，適當提高農民和農村在土地增值中的份額，為收窄城鄉收入差距奠定基礎。成都經驗表明，統籌城鄉不僅不會妨礙或延緩城市化和工業化，而且可以有力地推動城市化和工業化的健康發展。關鍵是要在加大地方財政對農村和農民轉移支付的同時，利用城市化加速的機遇，釋放級差土地收入的巨大能量，把本來屬於農民的財產權利和收入真正還給農民，經由土地合法流轉，形成農民與各相關利益方分享城市化土地增值的新格局。

　　二、成都土地制度改革的經驗

　　1．增加征地制度的彈性。成都土地制度改革首先是在現行征地制的框架內啟動變革。通過貫徹“佔補平衡”政策，根據土地利用的全域總體規劃，對農村的田、水、路、林、溝、渠、村實行綜合國土整治，增加可利用土地面積和有效耕地面積，並獲取來自城市的平均每畝2.5萬元的佔補平衡費。這等於是將土地的綜合整治作為城鄉統籌的工作平台，使那些遠離中心城區的偏遠農村地區，也可以得到一筆當地根本無從籌措的建設新農村的資本，這既增加了耕地存量和農民收入的流量，又顯著改變了一批村庄的面貌。

　　在土地整治中，村庄整治的更高價值被開發出來。經由宅基地和其他農村建設用地整治節約出來的建設用地指標，通過“城鄉建設用地增減挂鉤”項目，可置換到遠高於“佔補平衡費”的收入。2006—2008年間，成都共實施了15個挂鉤項目，節約出來的農村建設用地指標每畝平均收入達15萬元，從而可以實現土地更為集約利用的高水平國土整治。據統計，全市可增加后備建設用地達65萬畝，相當於年佔征用耕地數量的十幾倍。這說明，在現行征地制度之內也具有增加農民和農村收入的巨大潛力。

　　以上做法增加了傳統征地制的彈性。首先，原來的國家征地沒有商量和選擇的余地，靠國家行政力強制執行，而成都土地整治與村庄整治是靠優惠的條件，吸引農民和村庄參加﹔其次，農民和農村通過新增土地指標的交換，在不減少農村土地數量的條件下，可分享小部分城市地價，改善了原征地制的分配特性。

　　2．探索非征地框架下的城市與工業建設。像很多城市化、工業化急速發展的地方一樣，成都也出現了很多未經征地、在農村集體土地上發展城市與工業項目的事例。如何處理這些自發的“法外現象”？以下幾個案例可以帶來一些啟示。

　　案例1.集體土地上的民營工業園。蛟龍工業港，是建立在集體土地上的一個總面積達5平方公裡的民營工業園。其基本模式是由工業園向農民集體承租土地，投資建設標准工業廠房后,再出租給中小企業。由於每月付一些租金就可以使用廠房，工業園受到大批中小企業的歡迎。至2009年初，該園區已引入500多家中小企業，提供了10萬個就業機會，年稅收超過1億元。同時，被佔地的農民並不像在征地制下永久失去土地的所有權，而是以年租或入股的形式，長期分享土地未來的增值。由於各方接受蛟龍模式，當地政府順勢而為，主動調整了規劃，要求園區補辦相關手續，基本完成了工業園的合法化。

　　案例2.集體土地上的經營性住房。距成都市區車程30分鐘的郫縣三道堰鎮，是成都的水源鎮，不能發展工業。在缺乏財政投入與征地指標的情況下，當地自發形成了由本地居民出地、外來戶出資，合蓋三、四層小樓，然后分享樓層的“開發模式”。鎮政府提供規劃、協調、頒証等服務，以抽取“市鎮基礎設施配套費”來搞基礎設施，走出一條“建房興鎮”之路，整個小鎮面貌煥然一新。但是，這些房產的土地使用權証，沒有哪個政府機關頒發，隱含著極高的制度風險。

　　案例3.災后聯建。成都的災后重建面臨巨大的資金缺口。按照胡錦濤總書記關於“以城鄉統籌的思路推進災后重建”的指示，成都市出台了一系列地方政策，其中包括“城鄉聯建”，即讓災區以外的個人或法人機構，通過在災區投資開發有關商業性項目，幫助受災農戶重建家園。直白的觀察，就是受災農戶以部分宅基地的使用權換得聯建方的建房資金﹔而外來投資方則在換得的土地上，按規劃興建有商業價值的經營項目。地方政府在聯建中，出台政策並提供規劃、建筑質量把關、頒証等服務，免取一切稅費，促進了災區重建的加快進行。對於沒有投資潛力的災區，成都則擴大上述“挂鉤”的半徑，以災區重建新增的農村建設用地指標，向靠近中心城區的地方以每畝15—20萬元的標准交換重建資金。

　　案例4.集體土地入市，招、拍、挂。成都市錦江區開創了集體建設用地直接入市，經招、拍、挂把農村集體建設用地流轉給非集體成員用於商業用途的先河。錦江區先組織了11個村級集體的股份公司，再將農村集體建設用地的整理、開發、經營權委托給該公司，並由該公司再次委托給區農投公司進行融資。土地在市場上挂牌出讓的收益扣除了整治成本后，逐層返還最后分配給村股份公司的股東即農戶。這樣按統一規劃實現土地的集中整治與開發，既實現了土地級差收益的最大化，又使土地收益分配相對更為平衡。2008年10月率先挂牌出讓兩宗地塊，最終以每畝80萬成交，農民和農村的收益遠高於“佔補平衡”或“挂鉤”模式。

　　以上案例表明，成都從實際出發，對“法外世界”的行為進行適當的區分，把符合城鄉統籌、能夠兼顧和協調的矛盾納入地方政策與制度框架內給予規范的做法，說明改革征地制度可以嘗試探索更多不同的路徑。同時也顯示，城市化、工業化不一定非要把農村集體土地強制征為國有土地﹔在農民的集體土地上，也可以推進城市化、工業化。

　　3．“確權”與還權賦能。由於農村集體土地所有制在農民、集體和國家之間，缺乏清楚的權利界定，並帶有易變、模糊與互相侵犯的慣性，因此涉及農村建設用地流轉的各種形式，都包含著難以避免的風險。成都的應對之道，就是在全市范圍內推進農村的集體土地所有權、農戶使用權和全部房屋的農戶所有權的確權、登記和頒証，並在全面確權的基礎上，推動農地承包經營權、山林承包權、集體建設用地使用權以及房屋產權的規范流轉，最終“建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度”。這種做法不僅有助於規避改革中的風險，而且是為全面推進城鄉統籌，奠定更可靠的制度基礎。

　　在確權方面，成都有一些創新做法。譬如，都江堰市柳街鎮的試點經驗是，由各村民小組從村內長輩或前任干部等熟悉歷史、德高望重的人當中，投票選舉“村庄議事會”成員，負責確權中疑難問題的裁決。在技術上，則充分利用全國第二次國土調查的結果，加上現代版的“魚鱗圖”，用計算機技術將土地、人、房屋聯系在一起，實現統一管理。這樣，平均每畝土地的確權成本可控制在10元以內，為大面積完成土地所有權到組、使用權和房屋產權到戶的確權登記頒証，探明了道路。在確權的基礎上，再穩健地增加農民土地房屋產權的權能，啟動多種形式的流轉，保証農民利益不因為流轉而被侵犯。

　　三、深化成都土地制度改革的建議

　　成都土地制度改革實踐包含著一個清楚的邏輯，就是從“確權”走向全面的“還權賦能”、通過農村資源的合理流轉來實現農民的更高收入。不過，改革不可能一蹴而就。轉型期間，“土地財政”仍然是地方政府重要的財力基礎，征地仍然是城市化過程配置土地的主要途徑，政府擔負不同角色與職能之間的沖突仍難以完全避免。

　　成都進一步的改革試驗要解決以下問題。第一，普遍的、全覆蓋的“確權”﹔第二，建立農村耕地、山林、建設用地與住房所有權—使用權流轉的市場，以形成在更大范圍內的價格發現機制﹔第三，改革土地稅費制度，使政府的財政基礎從單一依靠征地賣地所得，轉向“普遍的資源（土地）稅加合理的流轉稅”的新體制。

　　與此同時，還應進一步深化征地制度改革，主要思路建議是：在國家征地制度的框架之內，用多種辦法增加對農民的補償，在征地制度之外謹慎地開辟集體建設用地入市的合法通道，然后逐步縮小國家征地范圍，最終使市場機制在土地資源配置中真正發揮基礎性作用。