【要報要點】本期《要報》提出，改革開放以來我國煤礦安全事故高發頻仍，其深層原因在於煤礦系統“國家—市場—社會”三者之間的結構性失衡和“權力—資本—勞動”三者之間的結構性失衡，即呈現“強市場—弱制度—弱社會”、“強權力—強資本—弱勞動”的格局。因此，遏制礦難高發頻仍勢頭，關鍵在於調整安全結構，加強安全法治、安全民主、安全公正和安全文化建設，促進安全發展。

　　一、我國煤礦安全事故發生的總體特征

　　1．我國礦難發生與西方發達國家礦難發生的規律有所不同。縱觀發達國家工業化進程，礦難發生同經濟社會發展之間呈現出“倒U型”曲線規律，即經濟不發達時期，礦難較少﹔經濟高速增長時期，也是礦難高發頻仍的時期（“高發”即一次性事故死亡人數多，“頻仍”即事故起數多）﹔經濟發達后，礦難事故明顯減少（發達國家的經驗一般是人均GDP在3000美元后下降更迅速，事故趨向於零）。但是，各國情況又有所不同。新中國成立60年來，礦難發生所呈現的則是“多重M型”或波浪型曲線特征，而不完全同於英美發達國家的“倒U型”曲線。我國礦難死亡人數先后在1960年和1989年出現兩個“峰值”，這與我國特殊歷史時期有關。但總體上看，我國礦難的發生始終與經濟增長、與政府究竟是強調“安全第一”還是“生產挂帥”的指導思想、與相關政策設計及執行是密切相關的。

　　2．改革開放前后礦難中死亡人數的絕對量和相對量大有不同。從礦難死亡總人數看，改革開放后30年是改革開放前30年的2.5倍多，礦難起數也在上升。這表明，隨著市場化條件下經濟加速發展、能源需求加大，國家煤礦生產政策從“緊”到“鬆”發生變化，即八十年代初期提出“有水快流”思想和九十年代初推行“煤價放開”政策，因而礦難總量上升。與此同時，從礦難相對量看，百萬噸死亡率尤其是億元GDP死亡率則快速下降。這表明，經濟發展、煤炭產量增加並非礦難高發頻仍的決定因素，也反映出國家安全監管政策從“緊”下的好轉效果。

　　需要指出的是，盡管近兩三年礦難總量和相對量均在下降，但礦難發生的深層動因依然存在，宏觀上反映著經濟與社會的不協調，具體講則反映著經濟增長、煤炭生產加速同社會建設、基本安全建設之間的不協調。

　　二、改革開放以來我國礦難高發頻仍的主要原因

　　1.“國家—市場—社會”三者之間的結構性失衡，煤礦系統呈現“強市場—弱制度—弱社會”格局。具體來說，可從以下三個方面分析：

　　第一，煤炭市場需求非常強勁。我國一直是以煤炭為主的能源消費大國。今后煤炭市場需求較長時期不會疲軟，煤礦生產形勢仍然趨緊，安全工作的潛在壓力仍然很大。當然，市場需求不斷擴大是礦難發生的重要原因，但不是全部原因或決定性因素。

　　第二，安全生產制度長期處於“不適”、“虛強”狀態。主要涉及三方面制度安排：一是涉及煤礦所有制和產權問題。20世紀80年代初，“有水快流”思想引發民私營礦瘋狂崛起。由於小煤窯無法進行充分的安全投入，礦難主要發生在小煤窯領域。而在目前市場需求旺盛情況下，全部關閉小煤窯也會帶來一個新的問題，即對大煤礦造成“需求擠壓”，導致大礦“加班加點”、“超能超產”等，同樣會掀起新一輪礦難高峰。二是涉及煤礦生產與安全監管之間的問題。長期以來，煤礦系統推行生產與安全監管並舉的“全能”模式，既當“運動員”，又當“裁判員”，因而無法真正監管﹔九十年代后，隨著市場需求趨旺，“煤炭資本”崛起，“官商勾結”變本加厲，即便煤礦安全條件不達標，同樣會得到批准上馬生產，因此事故發生的幾率提高。2000年后，從生產系統分立出來的安監體系，如何扭轉“官煤秩序”則首當其沖﹔目前來看，不僅僅是安監制度是否“真有”的問題，而是“真強”（執法強度）的問題。三是基本安全保障制度缺失或執行不力。與發達國家比較，長期以來我國煤礦安全生產領域裡那些具有勞動保護性的、經濟性的或技術性的、管理性的基本安全保障制度，如生產安全基金、礦工補助標准、農民礦工培訓、安全處罰成本、應急救援制度和機制等，有的殘缺不全，有的標准過低，約束力不強，這直接增加了礦難發生的幾率。

　　第三，社會建設較為滯后。長期以來的城鄉二元分割在市場化條件下，更加導致收入差距拉大和就業結構的非均衡性“雙二元”化（城鄉結構、體制內—體制外），因此農村低端剩余勞動力（年齡大、文化技能低）成為進入煤礦的廉價勞動力，賣命為生、事故不斷成為可能，“完全市場化就業”並沒有帶來繁榮和穩定。在安全維權組織結構中，除了煤礦內部中間階層缺失外，還表現在安全維權的社會中間組織、安全評價中介機構等嚴重缺乏，工會組織在礦工安全維權方面職能多為缺位，安全的權利文化沒有成型，因而礦難高發頻仍的潛在動因始終難以消除。

　　2.“權力—資本—勞動”三者之間的結構性失衡，煤礦系統呈現“強權力—強資本—弱勞動”格局。“國家—市場—社會”的結構性失衡只是礦難發生的表層原因，與之密切相關的“權力—資本—勞動”的結構性失衡則是深層原因。

　　第一，在市場化轉型條件下，權力、資本、勞動三者日益分化。政府官員、煤礦企業主、礦工三者同時成為利益主體，有著自身的利益訴求，利益、地位層化，形成了煤礦生產領域的三大主要階層。政府官員手握公共權力，對資源、機會、資本、知識、勞動等有較強的支配性﹔煤礦企業主手握強大的資本，可以購置資源、租賃權力、雇佣勞動，甚至購買黑勢力﹔而礦工則依靠自身勞動維續生存和后代發展。

　　第二，煤礦系統中權力和資本很容易結合。“煤炭資本”日益崛起甚至於成為一種壟斷性的資源力量，能夠控制和左右煤礦系統乃至當地社會關系的建構。一旦地方政府和政府官員的經濟理性膨脹，在權力制約機制缺失或失效的情況下，“權力—資本”的關系極有可能“結盟”，因而經濟利益最大化、“權力資本化”、“資本權力化”現象在煤礦系統很容易實現。

　　第三，礦工地位日益下降，勞動安全得不到有效保護。在市場化轉型過程中，“工人老大哥”轉型到了社會底層，公共權力也不再像計劃時期那樣庇護勞動，工人（包括農民礦工）成為“斷了線的風箏”，生命安全很難保障。尤其那些民私營煤礦安全投入、安全保障在地方經濟理性追逐中，多數無法達到安全標准。礦工的生命日夜暴露在這些危險的生產環境之中。這種龐大的社會底層的安全權益如果沒有強大的組織、制度和機制來保障，礦難高發頻仍難免。

　　3.煤礦系統的內部結構變遷滯后於或反向於外部結構變遷。伴隨著經濟加速發展，城鄉結構、就業結構也在加速變遷，但煤礦系統內部的制度結構、階層結構等方面的變遷卻滯后於外部的市場發展，甚至與整個社會結構反向變遷，同樣誘致礦難高發頻仍。比如，在市場化條件下，整個煤礦系統階層結構單一，典型地表現為“兩頭大、中間小”的“工”字型結構：上層資本強大（背后還有官員、打手），底層人數眾多，而中間的專業技術人才嚴重流失。這與整個社會“橄欖型”的階層結構發展趨勢剛好相反。煤礦系統缺乏強大的中間階層，其結果是安全技術、安全維權無法保障。

　　三、通過調整安全結構有效治理礦難的對策建議

　　與西方發達國家比較，目前我國煤礦安全生產尚處於初級“安全建設”時期，還沒有進入高級的“安全發展”時期。“安全建設”本質上是一種“安全結構”調整，主要是安全生產的體制機制（法治、民主、公正、保障）建設，這是基礎性的工作。

　　1．大力調整經濟結構和能源消費結構，以緩解煤礦安全生產工作的壓力。開發新能源、替代能源，發展循環經濟、低碳經濟等，都有助於緩解煤炭生產的壓力。

　　2．強化政府的安全監管職能，加強法制建設和執行力，推進“安全法治”。邁開大步、排除阻力，逐步推進大型煤業集團組建（目前山西進行了大組合，應允許安全條件較好的民企介入），果斷關閉非法煤礦、整頓違法違規煤礦。政府作為安全生產的監督主體，需要理順監督的行政體制、完善監督的法規體系、強化監督的行政效能、提升安監隊伍素質、優化安監隊伍結構﹔同時構建科學合理、訓練有素、硬件充足、反應迅速、有效救護的應急救援體系和機制（政府與民間機構可以多管齊下）。在生產安全制度和安全許可制度方面，提高安全成本的門檻，嚴格煤礦准入標准。

　　3．調整城鄉結構、就業結構、收入分配結構和階層關系，保障底層礦工的安全權益，促進“安全公正”。加快城鄉結構調整，推進農民工自由擇業。制定相關制度和措施，保障煤礦從業者的就業標准、工資福利待遇標准等，嚴格督促煤礦企業主執行安全生產標准，限制煤礦資本上層對底層礦工的經濟剝奪和安全侵害行為。督促煤礦企業或社會組織對礦工進行安全知識技能培訓，力爭在全國范圍內統一設立和嚴格執行礦工安全培訓制度，統一頒發培訓証書，確保礦工在各煤礦之間自由流動就業。加大工程技術人員的引進和使用，繼續強化煤礦與高校間的學生“對口單招”政策，不斷提高煤業、煤礦中間階層比重，提升安全素質和維權意識。

　　4．加強社會建設及安全文化建設，保障公民安全參與權利，力促“安全民主”。在政策上支持、放開和推進相關的安全技術、安全咨詢、安全評估、安全教培等社會中介組織的建設。善於組織和運用學術力量和學術資源服務於生產安全，加大安全生產科技工程、安全社會科學研究的力度，尤其要加快推進“數字化礦山”建設。在全社會加強安全文化建設，促使安全（生產）的“權力文化”向安全（生產）的“權利文化”過渡。加強各級各類安全維權組織建設。