【要報要點】取消農業稅以來，我國農村經濟社會發展活力進一步激發，廣大農民在全面建設小康社會道路上步伐加快、足音鏗鏘。但還應看到，取消農業稅也不可避免地引發了一些新情況新問題，農村改革發展任務依然艱巨。本期《要報》提出，“后農業稅”時代的農村改革發展，既涉及農村生產關系調整，也觸及農村上層建筑變革，需要把握好政府、市場、農民的關系，統籌兼顧，穩步推進。

　　一、取消農業稅后我國農村出現的新情況新問題

　　農業稅作為最古老的稅種，天然地維持著政府、市場、農民之間的關系，發揮著一種“自動調節器”的作用。取消農業稅后，這一“鏈條”被中斷，由相對“均衡”變為“不均衡”，引發了一些新情況、新問題。

　　1.事權與財權不相匹配，農村綜合改革難以啟動。一方面，取消農業稅后，基層財政收入渠道變窄，收支矛盾加劇，基層財政陷入困境。盡管中央通過轉移支付等各種方式盡力彌補，但也只是勉強填補“吃飯財政”的缺口。另一方面，農村綜合改革處於無法支付“改革成本”的窘境。為減少財政支出的壓力，緩解取消農業稅后的財政困境，具有取消農業稅配套性質的農村綜合改革提上了日程。然而，已是“吃飯財政”的鄉鎮政府，根本無力支付“改革成本”，農村綜合改革基本上處於停滯狀態。

　　2.鄉鎮政府職能轉換遲緩，鄉村治理陷入危機。取消農業稅，從根本上改變了國家與農民的關系和縣鄉的行為邏輯，縣鄉政府由取消農業稅前的“收益最大化”轉變為取消農業稅后的“風險最小化”，主要表現便是對鄉村事務的“不作為”，使鄉村治理陷入了危機，阻礙了鄉鎮政府的職能轉變。改革開放以來，地方政府特別是縣鄉政府的經濟職能大於社會職能和政治職能，隨著市場化改革的深入，這一運行機制尚未從根本上改變。寄希望於取消農業稅而實現鄉鎮政府職能轉向“公共化”傾向的設想，在“財政困境”及“不作為”的阻礙下難以實現。

　　3.公共產品供給欠缺，農村公共事業令人憂慮。取消農業稅前，農村公共產品的供給一直延續著“政府+農民”的模式，主要由國家稅收，各種統籌提留以及土地承包費，各種行政事業性收費、集資、攤派、罰款，義務工和積累工等組成。取消農業稅后，在公共財政背景下，政府成為農村公共產品的提供主體，尤其是基層政府承擔著農村公共產品供給的主要責任。然而，取消農業稅加劇了基層財政的困難，鄉鎮政府在沒有足夠能力維持農村原有公共產品供給的情況下，面對不斷增大的農村公共產品需求，更加力不從心。

　　4.農民負擔由政府轉向市場、顯性轉向隱性。農業稅取消后，表面上看農民似乎沒有了負擔，然而政策運行多年來的實際情況卻是，農民負擔出現了由政府轉向市場、顯性轉向隱性的現象。一方面，農民負擔更多地轉嫁到流通領域，如化肥、農藥、種子等農資價格的大幅上漲，直接導致了農民雖無稅但增產卻不增收的現象。另一方面，農民教育、醫療的重負不可能在短期內徹底解決，取消農業稅的成果很可能被抵消。

　　5.土地糾紛增多，農村土地集中和流轉處於“兩難”境地。土地既是農民最基本的生產資料，又是農民最重要和最可靠的生存保障，是農村長期穩定的基礎。取消農業稅后，土地重新成為農戶爭奪的熱點，農民對土地的態度實現了從“惜地”到“棄地”再到“惜地”的回歸。隨著農業稅的取消及糧食直補、良種補貼等惠農政策的落實，農民種田的效益比以往有所提高，許多原來棄地的農戶現在紛紛要地種糧，由此引發新一輪土地糾紛。同時，土地集中與流轉也存在著矛盾，一方面適應生產力發展、科技進步，需要集中土地，另一方面取消農業稅、實行農村補貼的“比較利益”，加劇了土地流轉的困難。

　　6.納稅意識淡化，農民喪失“博弈”權力。政府要求農民繳納農業稅，農民則會對政府提出服務要求以及意見建議，這樣就構成了政府與農民的“博弈”關系，交納農業稅便成了農民在博弈過程中獲得權利的“砝碼”。然而，取消農業稅，一方面使農民淡化了納稅意識，沒有了履行國家義務的約束，另一方面使農民喪失了享受權利的憑借，從而降低了基層政府回應群眾的需求以及建設和發展的主動性，增加了對上級政府的依賴。

　　7.“普惠式”的補貼方式產生了遞減效應。取消農業稅后，各級政府發放了一系列農業補貼，如糧食直補、農資綜合直補、良種補貼、農機購置補貼等。這些補貼短期內使從事農業生產的農民得到了實惠，但這種“普惠式”的資金分配方式，使資金的使用較為分散，對於單一農戶似乎呈現了正效應，然而縱觀整體的農業經濟形勢卻出現了效應的遞減。

　　二、應對“后農業稅”時代農村新情況新問題的建議

　　“后農業稅”時代的農村改革發展，既涉及農村生產關系調整，也觸及農村上層建筑變革。城鄉“二元”結構、“三農”問題將是我們長期面臨的一個難題。化解這一矛盾是一個復雜的系統工程，需要把握好政府、市場、農民的關系，統籌兼顧，穩步推進。

　　1.加快政府職能的轉換。按照“有所為、有所不為”的原則，科學界定政府與市場的作用邊界。凡是通過市場機制能解決的就交給市場，政府重點進入市場失靈或缺陷的領域，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，防止政府過多干預、過多包攬。

　　2.改進現行的政府考核體系。樹立科學的發展觀、政績觀，推行綠色GDP核算體系，避免不顧實際條件而出現的層層下達指標和任務的做法，切實使基層政府從“考核經濟”、“干部經濟”中走出來。

　　3.完善政府間財政關系。合理劃分各級政府間的事權和支出責任，按照公共產品受益性原理，科學構建事權與財權相匹配的政府間財政關系。盡快研究出台《政府間財政關系法》，以法律形式規范政府間事權范圍。完善現行的財政轉移支付制度，增加一般性轉移支付，壓縮整合專項轉移支付，取消稅收返還，制定《財政轉移支付法》。適當降低中央財政的集中度，同時積極推進新一輪稅制改革，賦予地方政府必要的稅權和穩定的稅基。

　　4.穩步推進農村綜合改革。農村綜合改革是一項長期的任務，應本著量力而行的原則，充分試點、穩步推進，不搞“一刀切”。當前和今后一個時期，應在穩定農村義務教育經費保障機制改革成果的基礎上，穩妥推進鄉鎮機構優化、職能轉化，積極探索符合縣鄉實際的財政體制。

　　5.重構農村公共產品供給機制。一是科學界定農村公共產品，明確農村公共產品供給主體的職責，適當增加中央和地方政府對農村公共產品的投入。二是在供給主體、資金來源和供給方式上，改變傳統的完全依靠政府來提供公共產品的供給模式，實現多主體、多渠道和多方式並存的供給模式。三是改革和完善財政管理體制，加快相關配套改革。四是改革和創新農村行政管理制度，完善農村公共產品供給的決策、執行與監督機制。五是建立農民公共產品需求表達機制，充分尊重廣大農民的需求意願，保証農村公共產品供給的有效性。

　　6.有序推進土地流轉制度改革。在穩定現行農村土地承包政策長期不變的前提下，適應社會化大生產、城市化進程等方面的實踐發展，積極探索土地股份制改造，試行土地公司化改革，有序流轉農村土地資源，避免“小農經濟”的簡單回歸。

　　7.重視提高農民素質。我國是一個擁有8億農民的大國，通過減少農民數量相應增加農民人均土地數量，會對城市化、生態環境產生巨大的壓力。從長遠來看，“農民”轉化為“市民”需要一個過程。當前，應立足於農村現有土地資源，通過實施農業產業化等戰略，不斷提高農業勞動生產力，並通過教育、培訓、示范等方式，全方位提高農民素質，發揮其在農業生產、流通中的主力軍作用。