近代以來，隨著西方先進救助理念的傳播及中國社會的變遷，傳統中國社會救助的“儒學化”色彩及社會道德教化功能趨於弱化，社會救助體現出政府對人民之責任與人民應享之權利的現代救助思想及由“人治”向“制度治理”轉變的現代救助理念。在中國社會救助的現代化轉型中，制度建設成為關鍵因素。20世紀二三十年代，北京社會救助的制度建設在“繼受與創新”中，形成了以監管為核心，以褒獎、稅收減免等為補充的多維一體的制度建設格局，體現出“以法律與政策規范為外在形態，以政府為直接責任主體，以強制實施為基本手段”的現代性特點。

　　其一，監管制度。1928年6月北平市政府成立，隨后制定頒布了一系列規范社會救助事業發展的法規制度，如《北平市社會局社會調查委員會章程》、《北平市私立公益慈善各團體登記規則》、《北平市公益慈善基金委員會章程》、《北平市各慈善團體聯合會組織規章》、《北平市社會局救濟院章程》、《北平市社會局救濟院請領養子養女規則》、《北平市社會局救濟院收容婦女擇配規則》等，這些法規制度逐漸加強和改善了北京社會救助的科學化、制度化管理。

　　1929年4月頒布的《北平市私立公益慈善各團體登記規則》規定，本市所有公益慈善團體均應依照本規則函請社會局核准登記。對登記之團體如有違反法令者，社會局應依法糾正之，對屢犯者應撤銷登記、吊銷憑照，其情節嚴重者得呈請市政府辦理。該規則的頒布與實施一方面改變了過去私立慈善團體游離於體制外、缺乏監管的狀態﹔另一方面有利於加強與促進官民在社會救助這一“公共領域”的合作互助。同年9月又頒布了《北平市社會局社會調查委員會章程》，詳細規定了社會調查委員會的職能職責。值得關注的是社會調查委員會還承擔著對“本市勞工家庭狀況及生活費、失業、慈善事業等事項”的調查，旨在為社會救助的開展提供較為科學的依據和指導，使社會救助能夠真正發揮實效性。

　　1930年2月《北平市公益慈善基金委員會章程》頒布，對公益慈善基金委員會的職責作出了明確規定，即謀求“本市公益慈善事業之發展及其基金之充實”。同時，該章程還要求對公益慈善基金委員會的工作情形及款項收支每月編列表冊，呈報市政府核准備案並刊登市政公報公布，有利於提高社會救助事業的公信力。

　　其二，褒獎制度。作為一種激勵機制，褒獎在社會救助事業中的作用一直受到各界重視。這一時期的北京當局，不僅重視對慈善救助團體及人員的褒獎，而且也關注對受助者的獎勵。1928年12月頒布的《北平市私立慈善機關補助規則》，規定凡市內各種慈善救濟事業經社會局登記者均可依規則請求補助及獎勵﹔對各種慈善社團成績卓著者，按等級呈由市政府或轉請內政部給予匾額褒狀等表彰﹔對各慈善家熱心公益者，由社會局列舉，呈由市政府核請內政部按等給予褒章﹔對各慈善機關義務執教員且工作在十年以上者，由社會局考核成績，呈由市政府分別給予獎章或獎金。通過制定褒獎政策來激勵和引導民間慈善力量積極參與社會救助活動，不僅可以憑借榜樣示范在社會上營造一種積極向善的氛圍，而且還可以彌補政府在社會救助活動中功能的不足。

　　現代社會救助不僅要給予受助者物質上的幫助，而且更要給予精神上的關照。1929年2月頒布的《北平市男女習藝工廠藝徒獎勵規則》規定，對藝徒勤勉成績優良者、能獨出心裁發明或改良出品適合應用者、學習功課有進步者、遵守廠訓廠規不犯過失者及連續兩個月不告假者應依照規則予以獎勵，獎勵標准為如藝徒符合上述規則之一者授以名譽獎、之二者授以物品獎、之三以上者授以銀錢獎。這些褒獎制度更多是給予受助者精神上的關懷，不再將受助者視為消極被動的救助對象，而是作為向“自食其力的人”的轉變過程中的積極、能動的主體。

　　其三，稅收減免制度。稅收減免制度是當時為促進社會救助事業發展而採取的又一政策。1932年6月頒布的《北平市契稅征收章程》，對官署地方自治團體或公益法人買典房地時隻交契紙費免納契稅，但以收益為目的者不在此例。同年7月頒布了《北平市娛樂場所附繳慈善捐章程》，規定凡本市娛樂場所，其所發售的入場券，每一張附征銀洋一分作為娛樂慈善捐，但本市公益慈善團體舉辦演唱、戲劇、電影或雜技及其他各種游藝籌集款項時，在經公安局、社會局核准后，免於繳納娛樂慈善捐。通過財政稅收制度給予社會救助事業一定的優惠政策，對促進其發展、激發社會捐贈和參與、培養民眾樂善好施的慈善意識具有重要的導向作用。

　　其四，經費管理制度。社會救助經費是社會救助事業發展的血液。在此之前，北京慈善救助資金的管理一直沿用傳統的管理模式，各公營救濟機關的經費以及其他各種收入，如外界之捐款、售品之回報等，然無特別之保管，“因之經理存放，殊乏定程，挪借撥付任意支配，極其弊端，莫可究詰”這一時期，人們認識到“欲慈善事業之進展，非使該項資金有確實之保障不可”（《北平特別市社會局救濟事業小史》，第96頁），加強了慈善資金管理的制度化建設。1928年10月設立了資金保管股，隸屬於社會局附屬慈善機關經理委員會，專門負責各院各廠關於經費以外各種收入之經理、存放及核算報告等事宜。所有各院各廠慈善捐助資金由社會局會計悉數點交接收保管，再由會計股長將存折、支票及票簿移交資金保管股查收保管，每月延請會計師查賬公布﹔各附屬慈善機關的各種臨時收入也由資金保管股收存。這一舉措增強了資金管理的監管力度，使資金管理呈現出流程化、明晰化、正規化等特點。

　　其五，募捐制度。募捐是善款籌集的主要方式之一。1931年，針對募捐混亂的現象，政府制定頒布了《北平市公益慈善團體籌款限制辦法》，規定凡在社會局登記備案的公益慈善團體如需舉辦各種游藝籌款及普通捐款時，需將籌款理由及主辦人姓名呈報社會局，社會局在批准前需派人調查呈請人辦理成績暨實在情形，認為有籌款之必要者方得批准。此外，核准籌款的慈善團體在經社會局批准后，還得呈請公安局飭令該管區署派警到場監察方得舉行。慈善團體在舉辦籌款結束后應於十五日內將收支情形暨所籌款項、用途分別開單呈報社會局查核，未呈報者不得再舉行籌款活動。沒有在社會局登記備案的慈善團體不得舉辦籌款活動。

　　社會救助制度是衡量社會救助事業發展水平和現代化程度的主要標志，也是社會救助事業規范運行的重要保障。20世紀二三十年代，隨著監管、褒獎、稅收減免、經費管理、募捐等規章制度的出台和完善，使北京社會救助工作初步形成了多維一體的制度格局，對於促進地方社會救助事業的現代化轉型發揮了重要作用。

　　（作者單位：太原科技大學思政部）