自1999年我國步入人口老齡化社會以來，老齡化快速發展且呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增。當前我國失能和半失能老年人約有3300萬，他們普遍生活不能自理，不同程度地需要專門的生活照料、康復護理、緊急救援等護理照料服務。然而當前我國城鄉空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%，農村留守老人約有4000萬，城鄉家庭養老條件明顯不足，且康復護理、緊急救援等這些專業性較強的服務通常隻能由專業的養老機構來提供。隨著社會老齡化程度的提高，養老機構在社會化養老體系中的支撐作用日益凸顯。“十二五”規劃綱要和《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》的發布，進一步明確了我國養老機構的發展方向，為我國社會化養老服務體系的建設奠定了更加堅實的政策基礎。

　　養老機構服務與社會需求錯位

　　與國際經驗、我國政府的規劃及廣大民眾的現實需求相比，當前我國養老機構的發展還存在一些突出問題。

　　一是養老機構的總量嚴重不足。按照國際平均標准，每千名老人佔有養老床位數為50張，日本、德國等養老服務比較發達的國家每千名老人佔有養老床位數達到70張。而當前我國每千名老人實際擁有養老床位數約17.7張，擁有率僅為1.77%。這一比例不僅低於國際平均標准，甚至也低於巴西等發展中國家2%—3%的水平，離我國“十二五”規劃綱要提出的每千名老人佔有養老床位數達到30張的目標仍存在一定差距。

　　二是養老機構提供的服務和社會的養老需求錯位。我國現有的大部分養老機構由於政策環境、自身能力等原因，往往隻接收有生活自理能力的老人，對最急需養老機構提供服務的失能老人反而拒之門外。這一現象違背了我國社會化養老體系的發展目標。

　　三是合理規劃和資源整合力度不夠，養老機構對居家和社區養老的支撐作用難以實現。當前，我國的養老機構為失能、半失能的老年人提供生活照料、康復護理、緊急救援等專門服務的水平總體上較低，且與家庭和社區也缺乏聯動、合作的有效機制，普遍難以對社區和居家養老提供專業、有力的支持。

　　投入結構不合理致養老服務體系建設滯后

　　上述問題的存在，一方面是因為我國老齡化規模大且發展速度快，客觀上對全社會帶來了巨大的養老壓力﹔另一方面則是更深層次的政策、市場和社會方面的原因。

　　其一，在政策層面，政府在建立養老機構上投入總量不足，投入結構不合理。新中國成立以來，我國公辦養老機構的定位以“救濟補缺”為主，收養對象以“三無”和“五保”老人為主﹔在服務內容上，則是“以集中供養為主”﹔所需經費由政府財政撥付，但投入非常有限。而社會力量在養老領域的作用長期被邊緣化，得不到政府支持，發展相對緩慢，養老服務體系建設嚴重滯后。另外，投入結構不合理，有限的公共資源沒有得到有效配置。長期以來，公辦養老機構由政府“直屬、直管、直辦”，缺乏競爭意識，管理效率低下，服務水平偏低。而一些民辦養老機構雖然具有靈活高效、競爭意識強等特點，但無論在資金、政策還是管理上，都缺乏相應支持。

　　其二，在市場層面，行業規范和標准不健全，市場監管薄弱，專業人才缺乏。首先，在老人身體狀況評估、養老護理工作和養老院管理等方面的標准和規范不完善，難以切實保証養老機構的服務質量以及老人的權益，也給養老機構自身的經營帶來了困難和風險。其次，目前我國養老機構領域的管理政策、監管力量仍較薄弱，行業自律缺乏。不少受利益驅動的私人營利機構涌入養老市場，加劇了市場秩序的混亂。而對於一些管理比較規范、服務水平較高的民辦非營利性養老機構，政府給予的支持力度還有待提高。最后，我國目前的養老護理員缺口達1000萬人左右，而且現有的護理員隊伍大多未經過專業的培訓和考核，全國范圍內通過國家養老護理員資格認証的僅1萬多人。

　　其三，在社會層面，全社會對待老齡化和養老事業的態度和觀念需要進一步提高。由於我國面臨著“未富先老”、高齡化、空巢化、社會保障制度滯后等一系列特殊困難，傳統“養兒防老” 的家庭養老方式已不能完全適應現階段的養老需要。這一現狀急需社會各界盡快明確目標、達成共識，共同努力，真正建立起“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會化養老服務體系”。

　　重點扶持和引導民辦福利養老機構建設

　　解決我國養老機構現存的問題，可從以下幾方面著手。

　　第一，有關部門應借鑒國際先進經驗，立足國情，進一步改進管理理念，建立健全相關政策法規，加大對養老事業的公共財政投入，優化投入結構，提高管理水平，營造良好的市場環境。具體包括：1.採取有效措施，突出強調和保障養老機構的專業化和社會福利性。政府應通過“公建民營”、“公辦民營”、“民辦公助”等多種形式加大對養護型的福利性養老機構的建設和支持力度，同時把大力扶持和重點引導專業化水平較高的民辦非營利組織作為今后工作的重點。在養老院的規劃布局上，應注意建設覆蓋城鄉的專業化、福利性、中小型的養老機構，以更好地發揮對居家和社區養老的支撐作用。2.進一步完善和規范我國養老行業市場。盡快制定和實施符合我國國情的老人身體狀況分級評估制度，以及相應的服務和收費標准。同時完善和規范我國社會養老福利機構的硬件設施、服務、管理、服務人員隊伍等行業標准，建立相應的評級制度。建立健全興辦養老機構的各項審查批准制度和定期評估制度，並整合多方社會力量，加大監管工作力度。3.加大養老行業人才培養力度，加強職業化建設。增加相應的教育投入，完善教育體系，大力培養專業的養老機構管理人員和養老護理員等專業人才隊伍。可借鑒德國、日本等國的先進經驗，提供相應的助學金、獎學金和實習機會等，並進一步完善養老行業從業人員的帶薪休假、在職進修培訓和職務晉升體系。4.大力培育養老機構行業協會等中介組織。引導和鼓勵相關行業協會、志願者隊伍等社會力量的成長，並鼓勵相關的融資、咨詢、評估、仲裁等社會中介組織的發展。在養老機構服務標准的制定、服務質量評估與監督、行業組織和自律等方面，採取政府購買服務等方式，積極發揮相關的行業協會等非營利組織的作用，逐步形成政府、企業和第三部門之間既相互合作，又相互制衡的關系。

　　第二，各類養老機構應加強自身建設，不斷提高管理水平、服務質量及與政府部門溝通能力、與非營利組織合作能力、市場營銷能力等。同時，加強行業聯合和行業自律，共同營造相互取長補短、公平競爭、信息暢通、良性發展的市場環境。

　　第三，老齡化是一個社會問題，應引起全社會的高度關注，共同營造“尊老、知老、助老、養老”的良好社會氛圍。特別是老人及家屬也應積極學習相應的政策法規和養老知識，以提高自護能力並能理性選擇養老服務。

　　（作者單位：中國社會科學院）