在住房福利制度的實施過程中，應對住房福利的受益對象進行嚴格的資格審查，建立和完善住房福利制度的進出機制。

　　住房問題是我國在經濟發展和城市化進程中所必然要面臨的一個難題。總體來說，實行城鎮住房制度改革以來，我國基本告別了住房短缺的時代，人均住宅建筑面積有了顯著增加。但是，仍處於起步階段的我國住房福利制度建設，還不能適應經濟社會發展的要求，特別是低收入階層的住房需求尚未得到滿足，住房福利制度應有的保障作用還未完全實現。

　　構建適應市場經濟的住房福利框架

　　由於長期以來的城鄉二元結構性特征，以往的住房福利主要面向城鎮居民的福利分房。福利分房帶有濃厚的供給制和福利性的特點，完全排除了商品化因素。在社會結構高度同質化的背景下，福利分房由國家和單位統包住房建設投資，對職工實行實物分配、低租金使用，實施行政性住房管理，這種住房福利制度具有明顯的國家保障特征。但是，福利分房也帶來社會財富分配不公、住房嚴重短缺、阻礙社會流動等一系列弊病。從根本上說，改革前的住房福利制度是計劃經濟體制的重要組成部分，其目的是為了保証城鎮居民的基本生活條件，維護社會安定。但從長遠來看，由於排斥了市場機制對住房投資、分配、流通和消費環節的調節作用，這種住房福利制度既缺乏效率，又有失公平。

　　市場經濟改革以來，特別是20世紀90年代以后，中國商品化住房和房地產業快速發展，住房的商品屬性和投資屬性日益凸顯，福利分房制度日漸式微，適應於市場經濟體制的住房福利制度逐漸形成並不斷完善。1994年7月18日，國務院下發《關於深化城鎮住房制度改革的決定》（國發〔1994〕43號）（以下簡稱《決定》），深化城鎮住房制度改革，促進住房商品化和住房建設的發展。《決定》明確了城鎮住房制度改革的根本目的，即建立與社會主義市場經濟體制相適應的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化﹔加快住房建設以滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。《決定》闡述了城鎮住房制度改革的基本內容，即住房建設投資由國家、單位、個人三者合理負擔﹔建設與管理採用社會化、專業化運行的體制﹔分配方式轉變為以按勞分配為主的貨幣工資分配方式﹔建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系。自此，中國城鎮住房商品化、市場化改革拉開序幕。

　　中國城鎮住房制度改革大幅推進了住房商品化的進程。但是，在此過程中也出現了房價虛高、中低收入階層住房需求難以滿足等問題。為解決這些問題，針對貧困階層的住房福利政策陸續出台，有關部門相繼頒布了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》、《城鎮廉租住房租金管理辦法》、《廉租住房保障資金管理辦法》、《關於加強廉租住房質量管理的通知》等管理規定。此后，相關部門多次提出，要更加注重社會建設，著力保障和改善民生，抓緊建立住房保障體系。目前，已經基本構建起以經濟適用房制度、廉租房制度、住房公積金制度和公共租賃房制度為主體的住房福利框架。

　　住房福利制度應注重保障功能並促進合理流動

　　當前，我國住房福利建設的難點是如何妥善處理好政府與市場的關系問題，尤其是在發展“商品房＋福利房”的二元住房制度體系中，厘清和強化政府責任。同時，要從更為宏觀的社會結構層面進行公平性考慮，防止對弱勢群體和特殊群體的過度保護而損傷其他階層的利益，應當逐步消除特殊利益集團、部門利益和地方利益的干擾，妥善處理好中央政府和地方政府的利益博弈。綜合來看，我國城鎮住房福利的有效實施應注意以下幾個方面。

　　第一，住房福利應明確其目標群體定位。住房福利的目標群體要有明確的階層定位，做到有的放矢。發達國家的經驗顯示，在住房短缺時期，住房福利制度的目標群體幾乎涵蓋高、中、低收入階層﹔隨著住房短缺問題的逐步解決，住房福利制度目標群體的范圍逐漸轉向中低收入階層﹔而隨著住房條件的進一步改善和住房發展階段的升級，目前發達國家住房福利的目標群體逐漸鎖定在低收入階層。改革開放以來，隨著我國經濟的持續增長，居民收入不斷提高，大部分高中收入階層能夠通過市場解決住房問題，但由於目前仍存在政府投入不足、低收入階層住房短缺等現實情況，因此住房福利制度應首先關注低收入家庭，滿足貧困家庭等特殊群體在居住方面的基本需要，同時對部分能力有限的中等收入家庭提供適當的福利補助。

　　第二，要完善受益對象的甄選和退出機制。在住房福利制度的實施過程中，尤其重要的是，應對住房福利的受益對象進行嚴格的資格審查，建立和完善住房福利制度的進出機制。一方面，政府應根據經濟發展水平和城鎮低收入家庭構成的變化，調整最低收入家庭的申請標准，並定期向社會公布﹔另一方面，應當建立和完善定期跟蹤審核制度，如每隔五年或稍長時間對原保障對象重新進行資格認定，隻有符合條件的方可繼續享受保障住房。

　　第三，發展有利於社會流動的住房福利制度。借鑒國際經驗，基於促進社會階層的合理流動，應當發展以政府為主導的“實物+補貼”的住房福利機制。住房福利應主要面向低收入階層，通過提供公共房屋或收取較低租金提供廉租房來解決其住房問題﹔當社會成員由低收入階層流向中等收入階層時，對仍難以購買商品房而須租賃房屋的居民，政府可提供房租補貼，對購買房屋后經濟可能陷入困境的居民，政府要加強完善經濟適用房制度，提供低於市場價的經濟適用房和購房貸款等政策扶持﹔而對於有足夠能力購買商品房的高收入階層，政府鼓勵他們自由、分散地到市場上購買自己喜歡的商品房，通過市場來解決，政府發揮抑制房價過快上漲、維持房地產秩序、保障居民合理住房消費的作用。通過這種機制，政府既可以滿足住有所居，同時也能保障居民不會因住房貧困而向下流動，進而實現社會階層的合理流動，促進社會各階層的相互融合，達到住房福利效用的最大化。

　　第四，要著力解決好城市流動人口的住房問題。近年來，隨著城市流動人口住房問題的凸顯，其住房福利問題已經進入政府的議事日程，不少地方就此進行了很多有益的探索。公租房制度就是政府在解決這一社會問題時作出的有益嘗試。還有一些地區在企業相對集中的地方興建外來務工人員公寓，由政府規劃，私人企業投資建設。從長遠來看，解決城市流動人口的住房福利問題，需要的是制度化和體制性的保障。如何把城市流動人口納入現有城市住房福利體系中，並結合其特定的住房需求和經濟狀況，制定相應的法律法規和政策來建立健全城市流動人口住房福利制度，是一項十分必要而緊迫的社會任務。由於城市流動人口工作流動性大，在具體設計住房福利制度時，應在保障國民待遇的基礎上，遵循統一住房福利制度設計、推進分類分層保障、提供基本需求保障和操作簡便易行的原則。

　　（作者單位：中國人民大學勞動人事學院社會保障系）

　　政策導向國家明確保障性住房建設與管理目標

　　2011年9月28日，國務院辦公廳發布《關於保障性安居工程建設和管理的指導意見》（國辦發〔2011〕45號）。《意見》提出，應把住房保障作為政府公共服務的重要內容，建立健全中國特色的城鎮住房保障體系，合理確定住房保障范圍、保障方式和保障標准，完善住房保障支持政策，逐步形成可持續的保障性安居工程投資、建設、運營和管理機制。到“十二五”期末，全國保障性住房覆蓋面達到20%左右，力爭使城鎮中等偏下和低收入家庭住房困難問題得到基本解決，新就業職工住房困難問題得到有效緩解，外來務工人員居住條件得到明顯改善。