社會政策是旨在維護社會公平、以共享發展成果和促進可持續發展為目標的公共政策﹔社會立法是指為了實現社會政策、保護全體社會成員基本利益和社會權利而形成的法律部類，通常包括勞動與社會保障方面的立法。處於深化改革、加速轉型和重大調整時期的我國，不僅應當重視社會政策與立法的保障性功能，還應當高度重視其生產性功能，並運用其調整發展戰略、優化發展模式。

　　我國在上世紀九十年代后期以來，逐步建成了以社會統籌為核心的社會保險模式，社會救助、優撫和就業促進等事業已有不同程度的進步，在勞動、社會保障等方面的社會立法體系建設取得了重大進展。經驗証明，社會政策與立法屬於廣義的社會投資，其積極發展對於我國經濟社會的轉型、和諧社會建設、實現包容性增長與可持續發展是至關重要的。

　　在上述背景下，社會政策與立法在我國逐步成為熱點。但學界大多著眼於社會再分配模式，關注的是社會政策和立法的社會保護或保障的工具理性品質和功能，對其基本定位是社會支出、消耗、負擔或成本。或者認為存在“經濟發展抑或社會福利（保障）”的此消彼長困境，或者僅把它視為經濟政策的助手或配套。這些觀點很少認識到社會政策和立法獨立、強大、全面的生產性、發展性、整合性功能和價值。認識的局限性妨礙了社會政策與立法的科學定位，妨礙了發展戰略和模式的積極調整、優化。

　　研究不同社會政策模式的經驗、績效及其局限性，結合我國國情與經驗，根據社會政策與立法的價值理念、運行機理和制度邏輯，可歸納出其如下幾方面利於經濟增長和社會發展的生產性功能。

　　其一，直接促進社會生產的功能。社會政策和立法立足於全體社會成員生存和發展的基本需要，直接催生、促進、提升了大量產業，對GDP的增長和優化具有直接的制度績效。其產出包括豐富多樣、品質不斷提高的產品和服務。社會化養老業、醫療保健業、扶貧等社會救助、福利與優撫、相關的社會服務等事業和產業，即圍繞衣食住行、生老病死等基本需要和知識增長、精神生活等中高端需要的大量社會需求和供給，就是被其直接激發和創造出來的。

　　其二，以提升人力資本的質與量為手段，全面提升發展水平。在知識經濟日趨重要的時代，創新和轉化能力決定著成敗，而人力資本在其中具有決定性意義。良好的社會政策和立法對於各類教育、培訓和科學技術創新具有直接促進功能，是優質人力資本的產床。我國從人口大國轉變為人力資源大國，以爭取最佳的發展績效與國際競爭結果，是我國的基本戰略之一，需依賴教育相關的社會政策和立法的科學安排和積極實施。

　　其三，直接增加和優化社會資本，提高經濟效率和其他產出。社會政策與立法的重要任務之一是反貧困、反歧視、反社會排斥和促進就業，在價值、規則、機制、秩序和績效等層面促進公平公正，實現最大化的社會共享、激勵、動員與整合。這些利於社會公平、穩定、互信、和諧、忠誠、團結的功能，一是利於經濟穩定、優質發展，二是生產良好的精神、秩序等非物質財富。

　　其四，刺激和提振內需、激勵供給、降低外需依賴度，以改善國內經濟質量、增進經濟安全。與經濟發展水平相適應、普惠性的社會保障，能夠給社會大眾以信心、安全感和樂觀、積極的預期，可激勵人們投資和消費，顯著提高內需能力，並適當降低儲蓄率、盤活資產。由此對拉動國內經濟供求可產生乘數效應。調查表明，我國農村新型合作醫療與養老保障機制，已對提高消費信心與能力產生明顯的提升作用。

　　概言之，科學、健全的社會政策和立法，不再隻有社會再分配、社會保護的職能，而具有兼容經濟政策和促進經濟增長的作用。將其作為生產性因素、競爭性手段和推動持久發展進步的動力源，是完全必要的。由此，應以內容廣泛的社會改革取代狹義的經濟改革，使之成為推動我國發展的主要動力。此亦科學發展觀的應有之義，應成為我國今后相當長歷史階段深化改革和全面發展的戰略和模式。

　　我國在國家層面已開始高度重視社會政策與立法的地位和功能，將其作為政治目標和任務對地方加以激勵和約束。但部分地方政府的觀念和行為模式尚未深刻轉變，在社會政策和法律的貫徹執行、地方配套等方面尚缺乏力度、效度和信度。如地價控制、保障房建設、資源環境保護、文教衛事業以及勞動、社會保障執法等方面，均存在諸多缺失。為此，國家應當對省級地方施以剛性的目標約束和靈活多樣的激勵，促使其在國家標准之上確立更高的、可行的地方目標或標准，在社會政策和立法領域實行地方間的“摸高競爭”而非“探底競爭”﹔鼓勵地方間通過橫向合約實現良性合作。此舉可吸引大量優質的人力資源和物質資本，對地方產業升級、增長方式轉變具有極重要的意義。地方政府應當以長遠眼光、健全理性和高度責任心，對此加以認識和實踐。國家需有力執法，結合高效的社會監督、促進機制，才能對地方形成良好的激勵和約束。

　　綜上所述，運用經濟學、社會學、法學等學科的理論和方法，全面厘定社會政策與立法的生產性功能，使其與經濟政策互動共進、均衡發展，並對中央與地方、政府與社會進行全面激勵，以調整發展戰略、優化發展模式，已是非常必要而緊迫。

　　（作者單位：西南政法大學）