依法理財、科學理財、民主理財是我國財政管理的基本原則，也是改進我國財政管理的目標。可以講，我國的財政管理與這樣一個目標尚有相當大的距離。當前我國財政預算的一個突出問題是，預算執行經常大幅度突破全國人民代表大會批准的國家預算。從維護法律的嚴肅性和提高預算使用效率角度出發，我國財政預算亟待由軟約束向硬約束轉變。

　　2011年11月16日召開的國務院常務會議原則通過了《中華人民共和國預算法修正案（草案）》。據報道，“此次修改的基本原則是，要增強預算的科學性、完整性和透明度”。

　　“十一五”期間財政收支預算與實際執行結果的對比

　　國家財政預算是國家機器運行、發揮政府職能的基礎。隨著我國經濟規模的不斷擴大以及公共財政在資源配置、收入分配、經濟發展、社會進步等方面發揮的作用越來越重要，加強國家預算的嚴肅性和法律約束力顯得非常必要。毛澤東曾指出：“國家的預算是一個重大的問題。裡面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。”國家預算對制約政府行為、保証其按照正確方向前進具有重要意義。現行的憲法規定，每年國家的預算和預算執行情況須得到最高權力機構全國人民代表大會的審查和批准，從法律上對國家預算的崇高地位予以了確認。

　　由全國人民代表大會批准的預算具有法律效力，執行這一預算是政府履行依法行政的職責，是一件十分嚴肅的事情。國家預算應該是硬約束或緊約束，而非軟約束。然而，從近年來我國財政預算和財政預算執行的情況可以看到，政府非常重視收支平衡（這無疑是對的），而對於按照預算規定的規模去執行卻重視不夠。財政預算的執行結果，經常是大幅度地突破預算（見下表）。

　　從下表數據可推算出，在2006—2010年的五年間，每年實際收入比預算收入分別高出9.3、16.6、5.5、3.7和13.3個百分點，平均高出9.7%﹔每年實際支出比預算支出分別高出4.8、7.5、3.3、-0.6和6.7個百分點，平均高出4.4%。預算收入和執行間有著2247億元至9150多億元不等的差距，預算支出和執行間有著-361億元至5045億元不等的差距。其中，2008年和2009年兩年的差距較小，而且隻有2009年的實際支出沒有突破預算，其他年份的預算特別是預算收入被大幅度突破。這在一定程度上致使預算失去其應有的意義。

　　根據下表數據，五年來，實際收入比預算收入總計高出25387億元，實際支出比預算支出總計高出11216億元。這意味著，“十一五”期間有25387億元的財政收入和11216億元的財政支出沒有得到全國人民代表大會審查和批准，而只是向人大常委會進行了通報和事后報告。憲法規定，人大常委會在全國人民代表大會閉會期間有權“審查和批准國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案”，以及1999年《全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定》對預算超收的使用所做的規定，均應理解為事前的審查和批准，而非僅是通報或事后報告。

　　應該看到，近年來的超收資金被主要用於教育支出、對地方稅收返還、一般性轉移支付、民族地區轉移支付、解決出口退稅陳欠和減少財政赤字等方面，並預留一部分用於緩解未來預算安排的壓力。應該講，這樣的安排總體上是合理的。

　　預算超收與年底突擊花錢

　　財政收入和支出大幅度突破預算，多少會影響到預算安排的合理性和有效性。由於超收部分缺乏審批和監督，極易造成浪費。在中國，一些單位年底突擊花錢的現象非常普遍。這固然與財政收支在全年時間上的不均衡性、審批制度不完善，以及諸如“不得把本年度的收入和支出轉為下年度的收入和支出”，“不得隨意把預算外收入和支出轉為預算之內”等不合理的規定有關，但這與超收過多也不無關系。那些來自上級的追加撥款，不少為預算的超收部分。這部分資金中相當多由於倉促上陣、缺乏精心安排而易被濫用，從而可能加劇我國資金緊張的狀況。大量超收的資金在客觀上助長了政府追求奢華、花錢大手大腳的不良作風，成為“三公”消費中揮霍浪費現象屢禁不止的客觀條件。

　　從四個方面改進預算管理

　　從依法理財、科學理財、民主理財的角度，現行預算管理應在以下方面加以改進。

　　1.從指導思想上應強化國家預算的法治觀念，實現預算管理軟約束向硬約束或緊約束的轉變。這有助於規范政府行為，抑制政府追求短期政績的超收沖動，推動政府職能的轉變，加快我國建設法治國家的進程。同時，要改變那種認為財政收入越多越好、國家預算可隨意突破的思想，對財政收入大幅度超收的危害應有足夠認識。

　　2.改進預算編制方法，實現預算收入制定的科學化。不應簡單地以GDP的規劃增長率作為預算收入的增長率，或有意留有過大的余地，現實經濟中諸多因素（如通脹、稅收結構以及產業結構、企業規模結構、收入分配格局等）都會使財政收入的增長速度較大幅度地高於GDP的增長速度。建議加大在加強預算制定部門能力建設方面的投入，使預算部門的工作盡快達到國際先進水平，做到保持超收規模在5%以內。

　　3.對超收資金的使用應有嚴格預算。各級政府不得自行處理超收資金，須依法事先將超收資金的使用方案報人大常委會審查批准，改變只是向人大常委會通報或事后報告的做法。還可以考慮在做預算的時候，預先進行綱要式的超收預算，作為國家預算的一部分，由全國人民代表大會審查批准。稅收形勢良好時，可考慮加大減稅的力度以減輕企業和人民的負擔。財政預算執行非均衡性的存在，是造成年底突擊支出的一個重要原因。應利用超收資金，適當擴大預留資金的規模，緩解這種收入不均衡帶來的支出不均衡。

　　4.改進國家經濟社會發展規劃的制定工作，加強規劃對全社會經濟行為的引導作用。我國各個專項規劃都是以“五年規劃綱要”給出的增長目標為依據的，經濟增長目標定得過低，未能起到規劃的引導作用，再加上財政預算的不合理制定，這是造成實際執行情況遠遠偏離財政預算的重要原因。比如，“十一五”規劃提出2010年煤炭需求量25億噸的目標，而當年全國原煤的實際產量為32.4939億噸。

　　據2012年3月5日財政部公布的2011年預算執行結果，全國財政超收14020億元（遠遠超過“十一五”期間的年超收最大值）。這進一步凸顯解決問題的迫切性。

　　總之，我國財政預算亟待由軟約束向硬約束轉變，預算編制和國家發展規劃工作亟待改進與完善，國家預算的嚴肅性和法律約束力亟待強化。應把實現這一轉變當做落實科學發展觀、轉變發展方式的重要內容。毫無疑問，這將有助於發揮全國人民代表大會對政府工作的監督職能，提高各級政府依法行政的法律意識，推進政府職能的轉變，加快我國的法制建設﹔同時也有助於提高預算資金的使用效率，減少浪費，促進清正廉潔，以更好地服務於建設科學、民主、文明、富強的社會主義偉大國家的任務。

　　（作者單位：中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所）