城鎮住房制度改革的成就及問題

　　經過近30年的城鎮住房制度改革，我國基本建立了與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度體系框架。城鎮居民住房基本實現自有化和商品化﹔商品房、限價商品房、經濟適用住房和廉租住房等住房供給供應體系初步建立﹔住房多元化的投資、持續化的融資、專業化的生產和服務、市場化的交換、貨幣化的分配和家庭化的消費主要由市場調節的體制基本建立。住房制度改革使住房資源配置實現優化，住房擴大再生產能夠實現持續，房地產業迅速崛起﹔使城鎮居民住房面積、住房質量和住房成套率大大改善﹔基礎設施、公共服務和居住環境顯著改善﹔減輕企業負擔，促進了企業經營機制的轉化﹔緩解了財政沉重的投資建房和維修管理費用﹔撬動了住宅需求和住房投資，帶動了國民經濟的發展，增加了財政收入。

　　盡管城鎮住房制度的改革取得了巨大的成績，但由於對房地產業定位不准，以及住房制度與整體市場制度設計的不完善和不配套，導致近年來住房發展以及國家經濟社會發展的失衡，問題主要表現在以下方面：

　　在對房地產業的定位方面：過度賦予了住房的經濟發展功能。住房具有准公共產品性質，以社會發展的功能為主導，同時兼顧經濟功能制定政策，可以促進經濟社會的雙贏發展。但在1998年新的住房制度確定時，在擴大內需的背景下，房地產被作為新的經濟增長點，住房作為了新的消費熱點，被賦予了重大的經濟使命。

　　在住房供應體系方面：商品化過度而保障化不足。盡管1994和1998年國務院有關住房的新制度設計提出了清晰而完整的保障化與市場化相結合的整體住房供應體系。但在實踐中，廉租房、經濟適用房建設在許多城市進展緩慢甚至停滯，形成了商品化過度而保障化不足的住房供應體系。

　　在住房開發制度方面：第一，開發公司制度導致開發市場的壟斷。按照目前有關法律和制度規定，城鎮無論商品性或保障性住房均需由住房開發公司開發﹔城鎮居民合作建房與自建房、郊區農民經營性建房事實上被禁止，導致住房新房銷售市場上的供給高度壟斷。第二，商品房預售制度使得開發商可以主要利用銀行貸款和購房者的預收款從事房地產開發，一方面對開發企業自有資產和資金的要求比較低，另一方面將融資和銷售融為一體，銀行與消費者是開發資金的主要來源和風險的承擔者，開發企業投資風險小。

　　在住房交換方面：租賃市場嚴重滯后。由於缺乏健全的租戶利益保障制度，多數居民不願租房。預售制度使房地產開發一本萬利，房地產租賃利潤相形見絀，難以形成持有產權的專業化的住房租賃公司。對多佔住房和住房閑置沒有相關的經濟懲罰，擁有住房者缺乏出租動力。受土地制度制約，大量小產權房出租處在非法和黑市狀態。

　　在住房分配方面：住房改革改變了住房實物配租或配售，建立了住房分配貨幣化制度，但沒有建立貨幣化分配隨房價增長自動同比增長的機制。在住房價格較平穩時，住房分配貨幣化目標較易實現，但在住房價格一路上漲時，工薪階層的住房補貼難以跟上住房價格的上漲步伐。此外，分配制度不夠完善，導致收入差距擴大和中低收入家庭收入增長緩慢。

　　在土地制度方面：第一，城鄉土地分割。第二，管理體制不順，土地國有制度變成“地方政府的多部門實際佔有”。第三，政府壟斷土地，在一級“市場”上，政府集管地者、用地者和裁決者為一身，形成“買方壟斷”，地方政府極力壓低征用補償標准﹔在二級市場上，政府集唯一的管理者、出讓方和監管者為一身，形成“賣方壟斷”，加上不完善的招拍挂制度，導致土地價格迅速攀升。

　　在住房金融制度方面：第一，商業性住房金融體系單一。由於資本市場不發達，証券、信托、基金等融資體系較為弱小，商業信貸成為住房融資單一渠道。商業信貸的利率非市場化制度導致商業銀行存貸差較高，使得銀行具有強烈的住房信貸沖動。大規模的住房信貸商業銀行主導為主體住房金融體系帶來巨大風險。第二，政策性金融與住房保障體系不匹配。住房保障金融體系主要是公積金制度，這是適應住房供應體系以經濟適用房為主體而設計的，但目前政府已放棄經濟適用房為主體的保障性形式。另外，公積金無法覆蓋全部城鎮保障家庭，尤其是低收入家庭，城鎮個體戶和外來人口﹔隻有繳納到一定額度，公積金對繳納家庭才能真正發揮作用。第三，公積金制度設計不合理。住房公積金作為直接的貨幣補貼，與收入成正比，收入低的群體因為住房公積金繳存少甚至沒有繳存，獲得的補貼就少。住房公積金與其他基金隔絕，使用率低。

　　在稅收制度方面：第一，稅收體系尚沒能很好地發揮調節收入分配的作用。第二，房地產稅費制度不合理。流轉環節稅費種類多，稅費負擔重，重復征收﹔保有環節稅種少，稅負輕﹔課稅范圍過窄、免稅范圍寬，農村住房不征稅，計稅缺乏差別和累進性。第三，缺乏針對保障房投資、融資和消費等稅費減免政策。

　　在戶籍與社會保障方面：第一，城鄉分割的二元戶籍管理制度使福利待遇與戶籍綁定的制度沒有太大變化。第二，外來人口無法將戶籍地的福利待遇帶向城市，也無法享受與當地市民一樣的福利待遇。

　　在中央與地方的關系方面：第一，自1994年分稅制改革以來，一方面地方政府承擔越來越多的行政事務，另一方面地方的稅收分成比例不斷下降。第二，在房地產宏觀調控與市場監管方面，在住房保障的規劃、投資、融資、建設、分配和服務方面，中央和地方政府還沒有作出十分明確的分工，形成清晰、具體、合理的制度性安排。第三，長期實施以財政增收、吸引投資和GDP增長等為主要指標的政績考核制度，缺乏對住房市場監管和住房保障等社會事業的硬性規定。

　　未來中國城鎮住房需求預測

　　從中國與主要國家經濟發展歷程比較看，我國目前的經濟水平大致與上世紀美國40年代、英國50年代、日本60年代中后期、韓國80年代中后期的發展水平相當﹔在2020年將達到上世紀美國70年代、日本和英國80年代中期、韓國2000年左右的收入水平。

　　從長期來看，住房需求是由消費需求決定的。在未來城市人口收入水平快速提高、城市建設快速發展的背景下，中國城鎮住房需求仍將呈現快速上升趨勢，表現在以下幾方面：

　　其一，未來人均收入與人均住房。估計2020年我國城鎮居民家庭人均可支配收入將達36189元（2009年價），2030年達到58764元。2020年城市人均住宅建筑面積應達到35平米，戶均1:1套﹔2030年應達到44平米，戶均1:1.2套。

　　其二，未來人口總量與住房總量。估計2020年中國總人口峰值可能達到14億左右。城鎮人口將達8.4億，3.5億個家庭，考慮0.5億暫住人口需求，2020年我國城鎮住宅存量將達到312億建筑平方米﹔2030年城鎮人口將達到9.8億，不考慮暫住人口，住宅存量達到431億建筑平方米。

　　其三，未來人口結構與住房結構。未來家庭平均人口將繼續減少，預測2020年城鎮家庭平均人口2.4左右，家庭將增長1億，老齡化人口將超過16%，由於可能的家庭合並，一個大家庭擁有兩套房的比例將提升。與此同時，新遷徙居民（流動人口，遷徙時間5年以下）的比例也將進一步增加，2020年將佔城市人口的40%，這預示著公共和私人租賃房的比重比例將進一步提升。

　　其四，未來新增住房需求及其增長。按照2010-2030年城鎮人口每年人均增加1平方米計算，從2011到2020年淨增住房面積108億平方米，2021-2030年淨增119億平方米。

　　城鎮住房制度體系的總體思路

　　在科學發展觀的指導下，將住房定位為國計民生的支柱產業，堅持四個原則：即“局部與整體協調，統一與分散兼顧，政府與市場結合，保障與調節並舉”﹔通過建立三大住房體系的基本途徑：即中等以上收入家庭“政府調節、市場配置”的樂居住房體系、中等收入家庭“政策支持，市場配置”的康居住房體系和中等以下收入家庭“政府主導，市場參與”的安居住房體系﹔深化城鎮住房制度綜合配套改革即：建立“產權多元，自有為主”的產權制度，“基金主導，多元開發”的開發制度、“租售並舉，先租后買”的租售制度，“一戶一房，抑制投機”的消費制度，“以錢為主，錢物分離”的分配制度，“梯度保障，政府兜底”的保障制度，建立對應三大體系的住房金融、土地、財稅制度、收入分配等相關配套制度﹔建立住房發展的長效機制：即“貨幣分配，補隨價長”的分配機制，“累進征稅，遏制投機”的調節機制，“溢價補貼，隨市浮動”的支持機制，“梯度保障，政府兜底”的保障機制，以及配套的土地、金融、財政、稅收調節機制﹔建立中央和地方“責權對稱，分工負責，科學問責”的宏觀調控、市場監管和住房保障的三大管理體制，分階段逐步實現城鎮居民“住有所居”的目標，確保房地產健康發展，改善社會民生，促進經濟發展及發展方式轉變。（作者單位：中國社科院財經戰略研究院課題組）