梳理中國改革開放以來取得的成績及面臨的問題，都可以從地方政府尋求到其歸宿，中國地方政府在中國市場化進程中發揮著巨大的作用。“十二五”是中國轉型的新時期，也是中國改革的關鍵時期。地方政府最貼近群眾，地方政府是政策的具體實施者，“民生的保障與改善”、“結構調整”、“包容性增長”的實現都與地方政府密切相關。地方政府的角色定位、行為方式直接決定了政策的實施效果。因此，明確及發揮地方政府的應有角色是實現“十二五”改革目標及中國經濟順利轉型的關鍵所在。

　　中國的地方政府具有一般地方政府的特征，即福利型和經濟人兩種屬性。作為福利型政府，地方政府可以通過制定本地區的政策，尋求本地區社會福利的最優。作為經濟人政府，在參與地區經濟活動過程中尋求自身利益的最大化。而中國的地方政府同時也擔當著企業經營者的角色。一方面地方政府具有強烈的企業家特點，以經濟利益為核心，追求GDP增長和財政收入的提高，善於利用中央的各種政策資源與本地資源相結合﹔另一方面，積極與本地區的企業相聯合，為本地企業的發展創造好的投資環境並努力消除發展中的各種障礙，為地方企業的發展鋪平道路。

　　對於地方政府，要肯定其積極作用的時代性和合理性，但是在轉軌的新階段，也應很好地對其因勢利導，促進其職能的轉變。

　　其一，地方政府穩定、可持續收入來源的確立。首先要確立地方主體稅種，完整的地方稅體系應由主體稅種、輔助稅種及相應的配套稅種組成，主體稅種的建立是地方稅稅種配置的主要內容。其次，完善我國的轉移支付制度。事權下移、財權上移的現實，要求完善的轉移支付制度保証地方政府的良性運轉。據此，我國應逐步降低稅收返還的比例，直至取消稅收返還﹔增加涉及民生導向的轉移支付因素，逐步完善公式法的轉移支付制度，充分發揮轉移支付的平衡縱向、橫向財力的作用。

　　其二，官員考核體系的改革。對官員的激勵機制主要來自於經濟和政治兩個方面，其中政治激勵即為官員考核機制。官員考核機制的改革主要涉及兩方面的內容，一是考核標准的調整及其體系化和具體化，應依據地方政府職能，總體上確定其有所為和有所不為，確立總體考核體系，使其具有可持續性。依據地方政府的公共服務提供者的職能，降低經濟指標GDP在官員考核體系中的比重，同時經濟指標要GDP總量、人均GDP及綠色GDP兼顧，將考核比重傾斜於民生指標。考核體系的細化應避免一刀切，應根據各地區的不同情況及問題適當加入考核標准，例如對於資源型城市，可加入生態建設的因素等，使其具有一定的靈活性。二是官員問責機制的完善。在我國，行政問責制也並不陌生，但是在實施的過程中，往往流於形式，責任與權力不對等，因此，應構建一套從問責主體、問責客體、問責方式、問責程序、問責成本到問責反饋的問責體系，同時要加強監管部門的執行力，推動地方政府從角色上更好地體現其公共性。

　　其三，政府公共服務合同外包的推進。公共服務外包是20世紀70年代以來西方國家行政改革的重要內容。其核心就是把競爭機制引入公共產品和服務提供的環節，打破政府獨辦公共服務的壟斷局面，從公共服務的供給角度來看，這不僅使公共服務的提供更具效率，解決公共服務供給不足的問題，同時通過公共服務外包，可以進一步提高政府為社會發展服務的能力和水平，使社會公眾的實際需求得到真實的反映。黨的十七大就明確提出要加快政府職能向服務型政府轉變的要求，目前在我國的一些中心城市，已逐步推進公共服務的外包進程。結合我國轉軌經濟的特點，在推進我國公共服務合同外包的過程中，要明確及發揮政府的主導作用，從政府層面構建監管機制和激勵機制，保証社會組織提供公共服務的質量和效率﹔同時也要加強對相關法律法規的建設及完善，使整個公共服務外包過程都在規范的市場秩序下進行。

　　其四，微觀力量的培育。地方政府的運轉及職能實現的物質保障是稅收收入，因此，作為納稅人的微觀個體具有對政府監督的權力﹔地方政府的職能是運用公共財政行使公共權力、保証公共利益的實現，而作為公共產品及服務接受者的微觀個體，對於地方政府的績效也具有評價的權力。地方政府最貼近民眾，反之民眾也是對地方政府最直接和有力的監督。因此，要保証地方政府的角色順利轉變，要培養微觀力量。首先，經濟是基礎，應調整我國的國民收入分配格局，讓居民和企業更多地分享改革的成果，使居民和企業具有足夠的經濟實力來參與市場經濟，這在一定意義上也是對一直以來追求經濟效益的地方政府的一種解放，地方政府從微觀主體收入的增長中，獲取足夠的財政收入來提供更有效的公共服務及產品。其次，應在官員考核的制度設計上，將居民和企業的意見以一定比重納入其中，並使其成為一種常態，培養地方政府主動提供公共服務的意識。最后，為居民和企業對地方政府的監督提供通道，即地方政府的政務要公開，預算收支應透明化，財政支出要體現民意。微觀個體的訴求得以實現，經濟地位得以提高，是一個國家實現民富國強的根本所在。

　　（作者單位：東北師范大學經濟學院）