為了保持政府信息公開評估的制度化和常規化，自2009年11月，中國人民大學公眾參與中心與中國法律中心聯合發起“中國政府信息公開觀察”項目。結合近幾年的觀察和評測，本文提出目前政府信息公開工作存在的若干問題及改進建議。

　　轉變觀念，進一步樹立“公開為原則、不公開為例外”的理念，加強主動公開的廣泛性、及時性、准確性和便利性

　　自《政府信息公開條例》頒布實施以來，各級政府機關陸續制定、發布了一系列相關政策法規，政府信息公開的范圍不斷擴大、力度不斷增強，得到了公眾的認可。但是從評測過程來看，政府信息公開供給與公眾信息獲取需求之間仍然存在著較大的問題，主要表現在：一些部門尚未建立起政府信息發布機制，或者缺乏具有操作性的細化規定，影響了政府信息公開工作的開展﹔在財政預算與決算報告、行政事業性收費、政府集中採購等依法屬於政府主動公開的重點領域，仍然存在著公開不及時、形式不規范、內容不具體等問題﹔部分政府部門沒有及時向當地信息公開查閱場所報送信息，弱化了信息公開查閱場所的服務效果﹔政府新聞發布會制度有待常態化、規范化。另外，提供公共服務的機構、單位在實踐中缺乏信息公開的意識和動力。

　　因此各級政府機關應當樹立“公開為原則、不公開為例外”的理念，進一步加強信息主動公開工作。一是逐步擴大信息主動公開范圍，包括“三公”經費、財政預算決算等涉及政府自身運作和開支的信息公開、重大建設項目批准和實施情況、突發公共事件應急預案、預警信息及應對情況、環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查等政府信息的公開，並對公眾關心的熱點領域的情況予以全面及時的回應。二是進一步提高信息主動公開的質量。在內容上，完善政府信息公開指南和目錄﹔不斷細化政府財政預算、決算報告，盡可能精確到部門一級﹔建立健全政府信息發布協調機制，確保政府信息公開的准確性和一致性。此外，在進一步推動各級政府部門政府信息公開工作的同時，紅十字會、電力企業等公共服務部門應當增強信息公開意識，加強自身的透明化建設，主動公開與服務對象緊密相關的信息。公共企事業單位的主管部門、政府信息公開主管部門應當通過多種途徑加強指導和監督，推進公共服務領域的信息公開工作。

　　進一步拓寬政府信息依申請公開的渠道，著力解決公共企事業單位信息公開難等問題

　　從評測過程來看，在政府信息依申請公開方面，主要存在三方面的問題：

　　一是公民申請信息公開的渠道不暢通。有些政府機關尚未完全按照《政府信息公開條例》的規定建立健全依申請信息公開方式，有些政府機關將申請途徑僅局限於電話，或者僅局限於快遞、電子郵件等，對於公眾以其他方式提出的信息公開申請不予答復，還有一些政府機關網站的申請欄目實際上並不可用，或並不受理網絡申請，使得網絡申請平台的設立目的落空。同時，在受理信息公開申請時仍存在過度收集個人信息、要求申請人提供額外証明材料等情況，給公民帶來不必要的負擔，變相提高了政府依申請公開的門檻。

　　二是存在未按法定期限答復、答復內容不完整、未按申請人要求的形式進行答復的情形。

　　三是存在拒絕答復，且沒有對拒絕答復理由進行說明，或者以不合法理由拒絕答復的情形。評測結果顯示，調查對象以各種不正當理由拒絕公開所申請信息的比例較高。例如，以“您所申請的信息不屬於政府信息依申請公開的范圍”為由不予提供信息，實際上是一種簡單敷衍申請人的做法﹔以涉及第三方商業秘密為由不予公開，卻沒對所申請政府信息是否屬於商業秘密進行嚴格的判斷，也沒有征求第三方意見，以及以“涉及敏感信息”為由不予公開政府信息，這些都是不符合《政府信息公開條例》相關規定的做法。

　　政府信息公開工作在依申請公開方面應從以下方面加以改進：一是應當進一步完善申請信息公開的方式，拓寬廣大群眾申請信息公開的渠道。二是應當嚴格按照法律規定的期限和申請人要求的內容、形式進行答復，對公眾提出的信息需求應當快速和公正地進行處理，因征求第三方意見、部門協調等原因需延期的，應及時告知申請人。三是拒絕答復的理由應該正當、充分，嚴格以有關政府信息公開的法律規范為依據。

　　提高政府信息公開工作考核制度、社會評議制度的透明度，進一步疏通救濟渠道，重視權利救濟的公正性、獨立性和強制力

　　從2011年的評測結果來看，信息公開申請在監督和救濟方面仍需進一步完善，相關制度執行力不強的問題仍然突出。具體表現在：

　　一是政府信息公開考核制度尚未建立，考核過程未向公眾公開，且評估多由考核對象自身進行，採用內部考核方式，缺乏外部監督，考核的客觀性、公信力受到質疑。

　　二是社會評議的相關制度規范亟須建立，社會評議的過程與結果都處於不公開、不透明狀態，社會監督力度、效用較為有限。

　　三是一些單位政府信息公開責任追究制度尚未建立，已建立責任追究制度的單位實施效果不夠理想，存在規定不夠細化，可操作性不強等問題。

　　四是信息公開個案救濟制度基本處於休眠狀態，大多數政府部門信息公開指南未對舉報、復議和訴訟的具體受理機構作出指引，也未將個案救濟情況納入責任追究范圍。從本次觀察的30個省級政府來看，全省范圍內受理政府信息公開的復議案件為0的有7個，訴訟案件為0的有13個，受理復議案件低於10件的有20個，訴訟案件低於10件的有25個。在條例實施不足三年之時，受理信息公開案件數量過低從另一個角度說明個案救濟基本仍處於休眠狀態。

　　政府信息公開工作應在以下方面有所突破：一是在工作考核制度、社會評議制度等方面，細化工作考核和評議制度規范，並及時向社會公開，滿足公眾了解政府信息公開工作考核情況的需要，發揮社會評議對督促政府信息公開工作的作用。二是在責任追究制度方面，建立健全責任追究制度，增加規范的可操作性。三是在個案救濟制度方面，制定專門的為公民舉報、復議和訴訟提供具體指引的制度規范信息公開指南，為公民個案救濟提供具體的指引，重視權利救濟的公正性、獨立性和強制力，確保個案救濟的實際效果。

　　另外，通過兩年來對各政府機關政府信息公開工作年度報告的觀察分析，我們發現，大部分年度報告的公開內容仍然是粗線條的，存在“形式上公開多，實質上公開少﹔結果公開多，過程公開少﹔原則方面公開多，具體內容公開少”的問題，建議國務院辦公廳出台年度報告指引范本，細化年報內容，明確規定應當載明發布的信息，提高年度報告的規范性、提升年度報告的可讀性、充實年度報告的信息量、增強年度報告的科學性。 （作者為北京大學法學院副院長）

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　　調查樣本情況

　　2011年中國人民大學公眾參與中心，聯合中國政法大學、南開大學等8所高校，組成8支評測團隊，針對國務院下設的43個機構、全國30個省級行政單位以及河北、遼寧等6個典型省級行政單位及下屬單位2010年的政府信息公開情況，進行了深入細致的觀察和評估。評測團隊綜合運用了發起信息公開申請、網絡檢測、實地調研等手段，最終形成了《中國行政透明度報告·2010年度》。本調查與建議即出此報告。