轉變政府職能，是行政管理體制改革的核心內容之一。我國是在沒有多少理論積累的條件下，在長時間實行計劃經濟和千百年來受中國傳統政治文化影響頗深的背景下，來認識和推動政府職能的轉變的。因而，對一些問題的認識在短時間內不夠准確、不太清晰，是正常的，但需要理清。

　　一、在概念界說上，應少用“政府職能”，多用“政府職責”

　　在轉變政府職能的實踐過程中，對政府職能的界說還比較混亂。最典型的一個現象是把有關國家機器的一切活動、行動、功能、職責等“一股腦兒”地都解釋為政府職能。比如，“正確處理公平與效率的關系”與“處理好外交、國防、社會保障和對經濟進行宏觀調控”等，固然都是對政府職能大體合理的解釋，但它們在國家及其運行活動中所處的層次顯然是不同的，前者比較原則，后者是一些比較具體的工作，二者在邏輯層次上有明顯差異。

　　現代政府的職能應當劃分為“政府的功能”與“政府的職責”兩個層次。政府的功能，是指政府依托國家權力，為履行其社會角色而對各種重要的社會關系進行調控的活動。如處理公平與效率、集中與分權、國家之間等重要的社會關系。在這些領域，一般不涉及轉變職能的問題。政府的職責，是政府對社會必須履行的基本義務，即政府職能中比較“實”的一部分。比如，中央政府（或聯邦政府）一般負責法制、財稅、國防、外交、宏觀調控、社會保障、情報與國家安全等，地方政府一般負責公安、文化、衛生、中小學、環保、環衛、就業指導、市政、住房建設等。轉變政府職能的重點是調整政府職責。處於轉型期的國家，轉變政府職責的程度會更大一些。建議政界和學術界在闡述和分析政府的具體工作任務時，少使用“政府職能”概念，多使用“政府職責”概念，引導方方面面做具體的思考和界說。

　　二、不同層級的政府，抓的“事”應有所不同

　　對政府職能的轉變，還缺乏細節性認識。比如各個政府部門應該如何具體分工，中央、省、市、縣、鄉政府之間在職能配置方面如何分工等問題的認識還不清晰。

　　在正常情況下，不同層級的政府抓的“事”應有所不同，不僅中央政府與地方政府要有分工，而且地方各級政府之間也要有明確的分工。但是，當前的一個突出問題是，我國政府在縱向間的職責劃分很不明確，其基本特征是“職責同構”，也即在政府間關系上，不同層級的政府在縱向間職責和機構設置上高度統一、一致。通俗地講，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。這種“職責同構”的政府縱向間關系模式，不利於地方政府履行職責。各個層次的政府都應直接提供社會管理和公共服務，但各個層次的政府不應提供相同的管理和服務。對不同層級的政府，職能轉變的要求是不同的。例如，縣級政府的職能轉變，就不存在“放開微觀抓宏觀”之類的問題。高層次政府在法制建設、宏觀調控和市場監管方面的職責權重較大﹔地方和基層政府在社會管理和公共服務方面職責權重較大。在這些問題上，要改變管理思路，以服務型政府建設為契機，理順各級政府之間的領導、決策、執行、監督關系，實行縱向間政府的合理分權，該誰做的事情，誰就負責到底。

　　三、“轉變”不等於“轉移”，“轉變”不等於“替代”

　　在加快和切實轉變政府職能時，還要深化和細化對“轉變”這一概念的認識。在強調“服務型政府”就是以提供公共服務為主要職能的政府的同時，也要避免這樣的誤解，即政府的職能從過去的促進經濟發展為主，馬上、完全地轉變為提供公共服務，或者認為政府的統治職能在當前已經讓位於社會性因素。事實上，政府開展經濟工作與強化公共服務是不矛盾的。之所以會出現類似的誤解，是因為“轉變政府職能”中的“轉變”，既可以指工作重心的轉移，也在某些環節上有替代的含義。政府職能的轉變，更多是指在並不完全放棄政府原有職能的基礎上調整政府具體職責之間的位次關系、權重大小的意思。主張政府由“管制型”向“管理服務結合型”轉變的提法較為嚴謹、科學。而經常可以看到的所謂主張要從“管理型政府”向“服務型政府”的說法則顯得簡單化了。“轉變”不等於“替代”。注意這一點，也能夠促使我們深化、細化對政府職能問題的認識，從而加快和做實相關工作。

　　四、在政府規模和職責上，要避開非此即彼的“大”、“小”、“強”、“弱”之爭

　　現代政府職能的構成相當復雜，難以用一個“政府職能”的概念“一言以蔽之”。政府職能轉變是不可間斷的歷史過程。任何具有積極政治態度的國家，都在不斷地以各種方式調整著政府職責。“轉變”不是“從一個極端到另一個極端”。建設服務型政府，強調政府要在全面履行政府職責的前提下，逐步做到以提供公共服務為主。誰來把握這個“度”，包括程度和進度？應當是執政黨和政府。作為對政府職責模式的一個形象概括，“小政府，大社會”成為很多政治力量追求的“理想狀態”。為實現這個目標，部分人鼓勵所謂“轉型國家”的政府從經濟、社會領域全面收縮，依靠社會的自我管理實現有序、高效的發展。但是，在現實中，這個理想狀態很難達到。現代政府對於經濟社會的全面發展負有不可推卸的責任。不僅如此，現代社會所存在的諸多紛繁復雜的問題，也需要政府加強管理和服務，以滿足人們對公共服務多方面的實際需要，以彌補“市場失靈”帶來的嚴重問題。

　　“大政府”、“小政府”，主要是從政府規模和職責范圍角度而言的，“強政府”、“弱政府”，則是從政府能力角度而言的。從政府規模控制和建設服務型政府的長期趨勢看，公務員規模要保持整體格局穩定前提下的適度增長趨勢。但是，這並不意味著中國要發展成為“大政府”。“大政府”不符合現代政府理念﹔但“小政府”確實不夠用。政府在總體的政策和宣傳導向上，要避開非此即彼的“大”、“小”、“強”、“弱”之爭，強調在現有條件下，關鍵是要有高質量運行並擁有較強管理能力的政府。因此，建設偏強一些的政府是一種比較務實的選擇。作為發展中國家，為保持經濟的快速、健康、持續發展，還需要政府承擔著相當繁重的發展經濟的職責﹔同時，處理好、協調好各種社會關系，維護社會公平，保証社會平穩有序的任務也十分重要。這就在客觀上需要一個偏強一些的政府，同時也需要培育較為發達的社會組織。在此情況下，政府與社會良性互動，互相協作，互相彌補缺陷，可以更為有效地實現政治、經濟和社會發展的目標。所以，中國政府職能的轉變，首先要立足於建設一個偏強一些的政府，使政府具有充足的資源，強大的能力，高素質的人力資源，高效的運行機制，在現代化建設中有足夠的空間和能力處理一系列重大的發展和穩定問題，當然，前提是必須尊重法治與嚴格自律。

　　（作者為南開大學黨委常委、教務長）