一個老干部回憶：“50年代，機關干部都下農村蹲點，吃住都在農民家，白天在田頭，晚上在炕頭，同炊一鍋水，同吃一鍋飯。”現在，基層干部的工作方式有了很大變化。

　　駐村制：打破科層制非人格化運作

　　駐村又稱包村，是指鄉鎮為所轄的各個行政村配備專職鄉鎮干部，負責協助村干部管理該村所有事務的工作方式。所配備的鎮干部被稱為駐村干部。駐村制由解放初期的農村“工作隊”演變而成，“工作隊”下鄉是中國共產黨“走群眾路線”、“密切聯系群眾”的一種反官僚化運作的工作方法。通過“工作隊”，能夠了解民間疾苦：從丈夫毆打妻子到富農隱瞞土地，無所不知。這種工作方式在基層政權組織演變成制度化的“駐村制”。

　　駐村制不僅體現與農村群眾“打成一片”，建立“心連心、魚水情”關系的治理理念，更是克服“官僚主義痼疾”的制度安排，是對科層制的反叛。據一些鄉鎮的老干部回憶，1990年代中期以前的鄉鎮干部是十足的“泥腿子”，“下鄉”是鄉鎮干部的日常性工作方式，村庄則是其主要行動空間。他們春節一過就要下到村裡抓春耕、春播工作，夏天和秋天要抓糧食入庫，冬天則要督導村民進行冬修（修水渠、水壩）、冬造（造林）、冬種（種油菜、紅花等），駐村干部幾乎長期吃住在村裡。他們不僅能摸清村庄所有與治理相關的信息，而且了解各家各戶的情況，叫得出每個村民的名字，甚至能識別出各家各戶的小孩。由於長期駐扎在農村，駐村干部以群眾熟悉的語言和歡迎的方式宣傳國家政策，落實各項措施和具體工作任務。無論是鄉鎮與鄉村社會的關系，還是鄉鎮與村級組織的關系，均是一種極為緊密的且具有協商性質的互動關系。“放下架子，扑下身子，與群眾打成一片”是這種鄉村關系的形象表達。

　　秉持“群眾路線”的駐村制在鄉鎮與村庄之間發揮著重要的“上接下聯”作用，從而打破了官僚制的科層化、非人格化運作邏輯，成為中國基層組織運作的獨特經驗與方式。顯然，駐村制是“走群眾路線”治理思想的技術化、制度化和常規化運用。國家試圖通過駐村制在干部與村民之間、國家與村庄之間建立一種常規化互動機制，從而實現村民對國家和國家干部的高度信任與認同，進而實現國家對村庄的有效治理。

　　駐村制的科層化：從“下鄉”到“坐班”

　　大約始於1990年代初，在以市場化為導向的經濟體制改革背景下，鄉鎮將工作重心放在發展鄉鎮企業上，鄉村干部變“下鄉”為“下海”，變“駐村”為“駐廠”，紛紛開辦或管理各類鄉鎮企業、私人企業。當鄉鎮從開辦企業的熱潮中退卻之后，又被卷入追趕各類發展目標的“壓力型體制”之下。

　　隨著農業稅費等硬性任務的取消，以及通信與交通的發達，駐村干部工作方式從之前的“下鄉”轉為“坐班”，其日常的工作是通過電話、手機與村干部溝通，或招呼村干部直接到鄉鎮來接受駐村干部所分配的工作任務。自2006年以來，大部分地區的鄉鎮實行8小時上班制，並要求鄉鎮干部在上班時間的衣著裝扮。與1990年代以前的鄉鎮干部不同，現在的鄉鎮干部大部分定居在縣城，每天“朝九晚五”地往返於縣城與鄉鎮之間，成為既不“駐村”，也不“駐鎮”的干部。鄉鎮干部越來越遠離村庄和村民的日常生活，駐村制從基層政權與農民群眾之間的紐帶演變成鄉鎮政權與村干部之間的橋梁，發揮著“上令下行”的作用。

　　原本“反科層化”運作的駐村制已經越來越具有科層化運作的特點。具體而言，鄉鎮通過駐村制形成了一種隱性的等級化、層級化的科層制運作結構。之所以說是“隱性的”，是因為駐村制不是一級行政組織，卻發揮著類似於1990年代“管理區”這一“准管理組織”的功能。1990年代的“管理區”是鄉鎮政府在村委會之上設置的行政性派出機構，直接領導村級組織，是一種行政強化的體制。在1998年的鄉鎮機構改革以及1999年村民自治制度實施的背景下，全國大部分鄉鎮的“管理區”被撤銷，駐村制逐步成為管理區的一種替代性制度，發揮鄉鎮對村級組織的行政性領導功能。質言之，駐村制已經演變成為一種與科層化運作具有高度“親和”關系的行政方式。

　　“坐班”的駐村制：“懸浮”的基層組織

　　當駐村制演變成擬科層制之后，鄉鎮與鄉村社會的關系也從之前的“緊密”演變成現在的“鬆散”甚至“離農化”。正如一些學者所說，成為“懸浮”於鄉鎮社會之上的“懸浮型政權”。駐村干部的大部分時間在鄉鎮，村庄不再是駐村干部工作的主要場所，用村民的話說，“駐村”變為下鄉“做客”。即使“下鄉”，駐村干部也主要去村部或村干部家，直接與村干部發生聯系，很少與村民接觸。大部分村民並不清楚哪位鄉鎮干部是本村的駐村干部。

　　駐村制的演變及其運作特點反映了農村工作方式的變化。透過駐村制的演變，我們看到，鄉鎮干部從具有鄉土氣息的農村干部，逐漸演變成遠離村庄與村民日常生活的現代公務員。從現代官僚制體系的建立看，駐村制向科層制的演變，以及鄉鎮干部行為方式的正規化、官僚化似乎順應了現代官僚制發展的趨勢。然而，變遷中的農村社會並沒有發展成為一個與現代官僚體系相適應的社會，農村與農民的生活與行為並沒有呈現出程式化、規范化的特征，而是仍具有鄉土性。且農村社會亟須治理的問題復雜多樣，大到群體性上訪事件，小到家庭糾紛，這決定了鄉鎮干部的工作方式也應該具有鄉土性——要下鄉、要駐村、要走村串戶。唯有如此，才能真正地實現“與群眾打成一片”，才能有效地處理當前農村存在的各類問題，實現和諧的鄉村秩序。

　　（作者單位：江西財經大學財稅與公共管理學院、華中科技大學中國鄉村治理研究中心）