近年來，人們對新公共管理理論與實踐反思不斷深化，由美國次貸危機引發的全球性金融危機又使這種反思全面升溫。在公共行政實踐方面，以追求公共價值為主要目標的協同行政與公平行政逐漸受到重視，逆市場化、民營化和分權化以及源於此的管理體制改革和政府能力建設成為一種新潮流。

　　一、關於政府職責、能力與治理模式

　　國際行政科學研究領域對政府職責、能力與治理模式重構的探討再次成為熱點，且超越“政府規模”視角，“能力適度”成為研究重點。

　　(一)政府角色需要重新定位

　　新公共管理理論認為，政府責任有限，其職能是“掌舵”而不是“劃槳”，其活動內容是提供市場做不了也做不好的事情，即提供具有非排他性的公共產品和服務。在新公共管理理論的推動下，很多國家認為“小政府”是一種理想模式，相信小政府和基於市場的改革會強化政府治理能力。因此，20世紀80年代-90年代，很多國家開展了以市場為導向、縮小政府規模的行政改革。但對市場過度依賴，對社會公平一定程度的忽視，已經蘊含著政府治理能力的危機。全球金融危機使“市場導向型政府”飽受質疑，政府職責和角色再次被重新界定。人們認為，新公共管理改革所倡導的“小政府”，不是適合於所有國家的萬能鑰匙，也不是國家能力和穩定的保証﹔政府的職能范圍、規模和結構，取決於國家的歷史背景和制度能力，每個國家都應該找到適合自己的改革路徑。

　　(二)民營化需要重新評估

　　在新公共管理時期，民營化是政府改革的一個重要方面。尤其是過去的10年，新公共管理利用市場化的管理技術提高效率，市場在政府公共服務提供中的作用逐漸上升。公共選擇理論認為，自由主義政策會提高政策實施效率﹔通過民營化，私人企業參與公共服務提供，私有化通過減少政府作用提高效益﹔即使在市場失靈、政府干預合法化的情況下，私有化也能帶來經濟效益。因此，民營化的發展和不斷增加的公共服務合同外包使政府在公共服務提供中的角色發生了極大變化。但目前，民營化已經受到廣泛質疑，逆民營化正在進行之中。英國、澳大利亞、新西蘭、美國等許多國家已經開始將公共服務外包逐漸收回，美國“9?11”事件之后，民營的機場安檢已經收歸政府交通安全管理部門。因此，在未來的公共行政改革制度設計中，要充分考慮民營化的負面影響，探索新的替代政策。

　　(三)公眾回應性需要進一步強化

　　在新公共管理運動中，多元治理、良政成為公共行政的新理念，政府不再是管理公共事務的唯一主體，包括私營部門和公共部門在內的多元主體參與到政府管理中來。許多人相信，這種多元主體治理模式在促進區域發展方面是一種強有力的戰略。實際上，為實現區域發展目標尤其是社會福利，每個主體，包括政府、私營部門和社團，都有其可以分享和合作的優勢。然而，一些主體可能存在個體或集團利益，其腐敗或者尋租行為會削弱區域發展。為解決這個問題，很多研究者和實踐者認為，在后新公共管理時期，應建設良好的公共政府和合作政府﹔回應性治理應成為這一時期的新概念﹔政府管理應更加多元，人民應被授予更多權利﹔應以更強調責任、協作、參與為前提，重構公共行政中的多方合作關系。

　　(四)政府職能與能力需要重構

　　基於對新公共管理思想與實踐的反思，面對新的公共行政環境，很多研究者和實踐者普遍認同政府職能與能力必須重構的觀點。具體而言，很多研究者和實踐者認為，進入后新公共管理時代，在全球化和本土化的雙重壓力下，各國政府的能力重構應重點考慮如下幾個方面的內容。

　　1．強化政府公共性。面對新的變革，政府要強化代表公共利益、提供公共服務、保証社會公平、維護發展環境等方面的職責，要成為促進社會融合和促使各類主體達成共同使命的領導者、參與公共管理與服務的各類主體的合作伙伴和支持者、合作與協作集體中的行為的激勵者與約束者。

　　2．加強政府對社會和公民的保護。不同國家有不同的制度體系和經濟社會條件，但不管是發達國家還是發展中國家，政府都必須承擔如下職責：加強對公民和社會的保護，加強教育、培訓、社會保障，消除性別歧視，保護弱勢群體，最大程度地滿足社會願望。

　　3．政府要著力維護社會公正和秩序。政府要在公共服務的供給上避免過度追求效率，以社會公正、公共利益、社會責任等作為價值標准評估公共服務，保証公共服務受益者的公共服務可獲得性，為弱勢群體提供更多的公共服務。

　　4．要通過管理創新提高政府管理能力。通過平衡記分卡、業務流程再造等方式，提高政府績效管理水平和質量。以公眾滿意度為重要參照，實行全面質量管理，追求整體協同績效。大力推行電子政務，建立管理與服務規范與標准體系。

　　5．要提高國家公共危機治理能力。在全球化和信息技術影響下，對中央政府的集權要求更高，金融危機表明政府態度和實施政策的類型決定著國家危機管理的成功與否。危機管理的成功則取決於政策制定的及時性和協調實施的有效性。公務員作為政府危機管理的一線人員，其專業能力和情緒勞動是政府危機處理能力的重要體現，因此，提高公務員的情緒勞動能力和情感領導力至關重要。

　　6．要重視文化鑲嵌對政府回應性的影響。國家和區域文化差異使各國的公共行政各有特色，文化鑲嵌影響著對政府回應性的理解。20世紀70年代，新公共管理就提出了對公眾的反應性問題，90年代，新公共管理認為公共治理的重點在於強調內部控制、政策制定的問責和公眾參與的重要性。然而，這些理論並沒有對公眾角色的文化鑲嵌性給予足夠的重視。如果對跨文化的背景不能給予足夠重視，就不可能建成具有回應性的政府。

　　二、各國公共行政改革的經驗與教訓

　　20世紀70年代末開始到現在，持續了40年的國際性公共行政改革，已經積累了豐富的經驗，也產生了一些可資借鑒的教訓。

　　(一)權力的合理有效行使是權力下放的必要條件

　　權力下放是新公共管理的一個信條，后新公共管理時期的權力集中也未對權力下放持完全否定態度。正反兩方面的實踐都顯示，權力下放指向政府管理與服務的質量提升，但必須具備基本條件。

　　1．下放的權力必須有實施對象，這是日本中央向地方放權改革的教訓。下放公共服務職能、稅種與財權是日本權力下放的主要措施。但由於一些小城市的納稅群體及其能力有限，有些下放的稅權與財權缺乏作用對象。與此同時，這些地方獲得的地方分稅以及國家財政補貼卻都減少了，其公共服務提供能力由此受到制約。因此，權力下放的結果與其預期背道而馳。

　　2．下放的權力必須有適合的承擔主體，也必須有合理的規范約束。印尼的權力下放就因遇到此類問題而使改革效果大打折扣。2001年，印尼開始大規模的權力下放運動，幾乎將中央政府開支的1�3都轉移到了地方，希望藉此提高地方提供公共服務的能力。有專家認為，印尼是世界各國權力下放程度最大的國家之一。但權力下放后，出現了三種情況：有些地方利民政策的突破和創新被看成違規行為，致使有些地方官不願意承擔這樣的風險而放棄改革﹔有些地方官員因能力不夠無法承擔改革重任﹔有些地方官員擁有的權力過大，甚至出現服務黨派和商家大於服務大眾的現象。正因為如此，分權改革並沒有完全達到發展地方公共服務的初衷。

　　3．權力下放必須以具有危機集權機制為條件。韓國政府兩次應對金融危機的正反兩方面實踐是其典型表現。1997年韓國受到金融危機重創的一個主要原因就是，在早期危機信號出現時，政府仍然採取自由放任政策，沒能及時採取調動各界力量有效應對的積極措施。與此相反，面對2008年的金融危機，韓國政府設置了應急管理總部，採取了綜合積極的集權應對方式，包括金融、公共支出和匯率政策及時集中運用。有效的危機協調保証了各方力量的整合，避免了相關利益沖突。這些舉措不僅使韓國順利度過了經濟危機期，其恢復速度也明顯快於其他國家。

　　(二)技術創新是提高公共部門績效的有效途徑

　　開展績效評估已經成為國際公共管理改革的重要內容。縱觀各國的績效評估實踐，選擇適當的績效評估技術與方法對提高公共部門績效至關重要。

　　1．基於戰略的績效評估是提升公共部門績效的有效方法。其典型例証就是泰國運用平衡計分卡方法進行績效管理取得了很好成效。2002年，泰國開始在公共部門使用平衡記分卡進行績效評估，2004年，平衡計分卡正式運用到政府績效評估領域。當時有154個中央行政部門，75個省有關部門和61所公立大學採用這種方法進行績效評估。得益於平衡計分卡的持續廣泛使用，目前，在泰國公共部門已經形成了一個更加充滿活力的工作環境和遵守規則的管理文化。

　　2．獨立的績效審計是提升公共部門績效的有效手段。自2001年，印尼政府借鑒國際經驗，一方面，強化績效審計機構的獨立性和職業性，並加強對公共行政透明度和問責性的審查。另一方面，引進國際審計部門參與評估。經過幾年的實踐，績效審計改革對提高資金使用效率、管理責任性以及公共服務成效等都產生了較大的積極影響。但不可否認的是，改革中績效審計還有很多待完善的地方，如缺乏有效的績效審計標准，致使公共部門績效審計的有效性有待提高，同時對績效審計的改進建議也缺乏有效的實施約束。

　　3．基於全程參與的對象評估是提升公共部門績效的良好工具。公共服務貴在有效，而對有效性的最好評價是服務對象的態度，因此，對象評估成為促進公共服務績效提升的重要方式，相關探索也極為普遍，成功案例很多。基於公眾參與管理全過程的公眾評估在芬蘭有較為成功的實踐。芬蘭在推進公共服務改革過程中，公民不僅僅是被動的消費者，他們有更多的機會影響公共服務的發展。公共服務目標的形成與制定必須經過與公民的協商程序與過程，而公共服務目標的實現績效也主要靠公眾評價。

　　(三)政府能力建設是提升公共行政質量的基礎保障

　　在全球化持續發展、公共危機常態化的背景下，政府能力競爭日益激烈。加強政府能力建設作為提高公共行政質量的基礎工作，是各國普遍關注的問題，相關經驗也較為豐富。

　　1．注重政府整體能力提升。這方面澳大利亞和印尼的改革都具有一定的示范性。澳大利亞主要從四個方面提高政府能力：一是建立更為綜合、公開的行政模式，提高政府滿足公民需求的能力﹔二是通過加強戰略性政策研究與咨詢、公開政策信息等措施，提高政府的戰略規劃能力和戰略引導能力﹔三是通過完善工作條件、促進職業發展、加大人力資源管理投資、回歸更為中央集權的薪酬系統等措施，保留並吸引高素質的人才﹔四是通過開展系統的績效評估、放鬆規制、加強部門協調等措施，提高政府效率。印尼的改革也具有明顯的綜合改革特征。在公務員能力建設方面，開展公開招聘、推行基於能力測試的晉升、實行公務員業績工資制、加強教育培訓。在行政方式改革方面，加強政務公開、推行電子政務與一站式管理、開展公民滿意度調查與評估、發展獨立組織對政府行為的監督。

　　2．注重政府系統協同行政能力建設。其典型表現是韓國綠色發展政策的制定機制的建立與完善。韓國原來一直將經濟政策和環境政策視為對立關系，現在通過綠色增長這一概念，著力實行環境和經濟的協同發展，因而環境和能源等各項政策被整合到可持續發展服務的更高的政策體系中，現在“低碳綠色增長”已經上升為國家綱領，其政策體系包含節能、降耗、減排、擺脫對國外石油依賴、創造綠色就業崗位、發展綠色經濟增長引擎等各個方面，政府專門成立了總統辦公室綠色增長委員會，負責推進和落實綠色增長戰略。

　　三、對我國行政改革的幾點啟示

　　我國處在國際行政改革的大循環中，新的行政理念以及其他國家的改革經驗對我國都有指導與借鑒意義。

　　(一)要深入研究行政改革理論

　　改革離不開理論的指導。行政改革不僅需要具體方案的周密安排，更需要有清晰的理論假設、系統的邏輯分析與論証，以及基於此的健全的政策體系設計。目前，很多國家對公共行政改革的理論研究極為關注，並有效發揮改革理論對改革實踐的指導作用，這也正是很多國家公共行政改革取得良好成效的重要原因。但長期以來，我們對改革的理論研究、邏輯分析與論証不足，進而導致改革政策設計的全面性、系統性不夠，使改革存在某些斷層和斷鏈現象，直接影響到改革的順利推進與有效深入，進而影響到改革整體績效。全球化和信息化背景下的公共行政改革，影響要素越來越多，其系統性與復雜性越來越強，科學性與前瞻性要求也越來越高，因此，前期的相關理論研究與政策設計必須深入到位。

　　(二)要兼顧效率和公平

　　長期以來，我們的公共行政改革主要關注效率，而對社會公平的關注則有待進一步加強，這從我們行政改革主題的選擇上，尤其是在現行的政府績效評估實踐上都有清晰的表現。目前我國很多省還仍然把GDP增長放在發展與評估的第一位，這也是我國當前各種社會問題不斷出現的原因之一。對社會公平的關注是當前社會的一個熱點，成功與失敗的經驗都証明：政府對社會公平必須承擔責任。服務型政府建設的核心問題是政府服務職能的配置、服務意識與作風的樹立、高效服務方式的選擇，其關鍵就是對社會公平的重視。我們在建設小康社會和落實科學發展觀的過程中，在政策制定和制度安排上必須關注社會公平、關注各類群體的需求，尤其是要保護弱勢群體的利益。與此同時，關注區域平衡、行業平衡，加強對落后地區和弱勢行業的保護。

　　(三)要加強政府職能配置與治理結構建設

　　政府職能配置與角色定位是公共行政改革的永恆主題。目前轉變政府職能仍然是我們公共行政改革的重要任務。因此，我們要在深入分析行政環境的基礎上，有效分析與評估政府、市場、市場主體和社會主體等各方的能力水平，明確政府職能與行為邊界，強化其經濟規制、社會管理、公民權益保護等方面的功能，努力提高政府合法性與回應性，建立有效的治理結構。

　　(四)要關注行政方式的優化

　　行政方式與工具對行政目標的實現具有很大的制約與促進效應。因此，我們在行政改革的過程中應對行政方式優化給予足夠重視。一是不斷提高政府法制化水平。強化法律法規體系建設，強化依法行政，強化執法監督。二是加強行政協同。在完善政府治理結構的同時，在政府內部也要營造共同願景，建立協調行政機制，追求整體績效。三是加強政府現代化與科學化建設，建立政府管理的技術方法體系。如推行電子政務，建立政府行政規范體系與標准體系，推行基於戰略管理的政府全面質量管理和績效管理等等。

　　(五)要加強公務員能力建設

　　目前，國際上正處在新公共管理與后新公共管理改革的交接時期，而我國正處在服務型政府大力建設時期，因此，國際國內都處在政府職能轉變的重要時期，也都是公務員能力結構應著力調整的時期，加強公務員能力建設刻不容緩。我國在加強公務員能力建設的過程中，應努力借鑒國際經驗，一方面加強公務員能力體系的建設，另一方面，針對現行的公務員能力缺失，建立公務員能力培養體系。此外，針對國際化、現代化以及公共危機管理常態化等客觀形勢，應進一步開闊公務員視野，著力加強公務員的危機管理、溝通協調、規范行政以及領導創新等方面的能力建設。【作者單位：中國人事科學研究院】

　　來源：《新華文摘》2011（11）作者：吳江 摘自：《行政論壇》2011年第1期