北京大學王紅漫、胡蓉同志領導的國家級項目課題組，近十年從事《我國農村醫療衛生保障理論與實証研究》（項目號05&ZD016），先后承擔了國家自然科學基金項目、國家哲學社會科學基金重大項目。全國哲學社會科學規劃辦和北京大學給予了高度重視和大力支持。
　　課題組始終堅持理論與實踐結合、定性與定量結合的基本思路，既開展歷史研究，也開展現實考証﹔既開展綜合研究，也開展比較論証﹔既開展理論研究，也開展實証調查，將完善新型農村合作醫療制度研究，置於國家發展戰略的高度，從歷史的視野中和現實的境況下，集學理性研究和操作性研究於一體，遵循從一般到特殊，從普遍到重點，將縱向思維和橫向視野結合起來，設計課題的內容和框架。課題組堅持科學的方法論，從衛生學、醫療學、經濟學、管理學、人口學、工程學等多個學科的視角，開展了多層面、多角度、全方位、寬領域的整體研究。
　　在2001-2007六年的深入調查研究，通過對100多個基層醫療衛生機構的人事制度、會計制度和20個省、自治區、直轄市的1227個行政村合作醫療制度的深入分析研究、4500戶農民零距離的對話和交流，就進一步完善新農合制度，加快建立農村衛生保障制度提出政策建議，於2005年10月、2007年11月兩次召開研討會，衛生改革啟動者、全國人大原副委員長彭珮雲，時任衛生部長高強、副部長陳嘯宏，以及中宣部、國家發改委、勞動和社會保障部等相關部門司局長、基層衛生工作者和專家，即衛生政策的制定者、執行者、學者共同聽取了課題組成果匯報，為完善課題組研究成果，提出了建設性指導意見。
　　一、創建新型政府投入機制，建立農村衛生保障體系
　　1、進一步提升政府責任。建議修改《中華人民共和國憲法》第四十五條：建議將“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟、醫療衛生服務事業”，修改為“中華人民共和國公民……權利。國家有義務為公民提供這些權利所需要的社會保險、社會救濟、醫療衛生服務事業”，以此將發展社會保險、社會救濟、醫療衛生服務事業作為國家政府的一項義務，明確國家責任，為創建新型政府投入，建立農村衛生保障體系提供法律支持。
　　2、建立政府與商業保險機構的合作機制。就城鄉衛生保障體系方向，課題組提出“農村政策進城”：即全民醫保的合作醫療保障模式是今后幾年我國衛生保障體系的發展趨勢。商業保險公司作為重要的補充，逐步完善農村衛生保障體系。全民醫保的合作醫療保障模式，是指適度強制所有居民（包括農村居民和城鎮居民）參與合作醫療，參合居民按收入高低[ 分三步走：第一步，在“十一五“期間，建立個人收入狀況制度，為后續的根據收入繳費摸底﹔第二步，待建立根據收入繳費起，開始實行不同等級的補償標准，區別對待不同的醫療衛生需求﹔第三步，“十二五”開局之年實施，打破城鄉分離格局，將農村合作醫療保障制度和城鎮居民（除城鎮職工醫療保險外的居民）合作醫療保障合並，建立統一的合作醫療制度。]，繳納不同的參合費用，得到相同的醫療補償。建立政府和商業保險機構合作機制，一方面鼓勵所有居民參加商業保險，另一方面為高危人群和貧困人員向保險公司投保﹔在新農合政策的執行和制度運作上借助保險公司的人力資源。在全民醫保的合作醫療保障模式中，城鄉居民擔負起農村居民的責任，上級政府從財政上支持下級政府，共同抵御疾病風險。全民醫保模式將逐步消除城鄉和農村醫療保障之間的差距，有利於保障城鎮居民和農村居民之間享受醫療保障權利的公平性，是建立全社會衛生保障體系的方向。
　　3、推進適度強制參與新農合制度。課題組建議：有條件的地區，經國務院批准可以採取適度強制參與新農合原則。在強制參與上，應該設立經濟收入標准，該標准以下的農民有義務參與新農合，該標准以上的農民則可以在新農合於其他保險之間選擇。繳費水平應尊重當地農民意願，原則上不低於一定標准，規定補償原則，這樣既擴大了新農合的覆蓋率，保障了農民的基本衛生權利，又從體制上防止了逆向選擇現象的問題，保障合作醫療基金在安全、高效運作的基礎上形成。
　　二、完善新型衛生服務網絡，發揮各類醫療機構優勢
　　農村衛生服務網絡是體現改善農村衛生資源統籌規劃、合理配置、綜合利用條件的基礎保障，也是政府不斷完善新農合制度的重要職責。政府要創造條件並發揮市場機制，根據行政區劃（地市、鄉鎮、村）、層級類別（醫院、衛生院、衛生所/室等）、職責權限（醫療、保健、衛生等）、出資渠道（政府、集體、社會、個人）等綜合因素，提出完善新型農村衛生服務網點的標准、條件、資質、配置等，形成政府、集體、社會、個人參與的農村衛生服務網絡。
　　建議按照覆蓋半徑和人口稠密狀況重新配置醫療資源，使地方醫療資源的配置維度由行政建制維度轉化為以人為本的按需維度。醫療資源的布局調整中，關鍵是地理布局調整和產權布局調整有機結合。
　　一是提出按資質分類處理。區分資質較好衛生院和資質較差衛生院的處理辦法。二是政府要開放競爭，定點醫院實行優勝劣汰。建議在完善醫療市場監督體系的基礎上，適當擴大定點醫院的范圍，把可及性好、醫療水平高和服務態度好的醫院（包括民營醫院）納入合作醫療體系，形成市場競爭機制，既有利於降低藥品價格、提高服務水平，也符合《中共中央、國務院關於進一步加強農村衛生工作的決定》（中發[2002]13號）中關於要“建設社會化衛生服務網絡，……可以由政府、社會、個人舉辦的醫療機構組成，要打破部門和所有制界限……發揮市場機制的作用”的精神。三是在地理布局調整中細化產權布局調整的具體舉措，防止國有資產流失。由地理指數和效益指數綜合確立網級：三級網、二級網、四級網。四是產權管理要發揮“鯰魚效應”。要採取多樣化的處理策略，使之能平穩進行，解決新農合供方瓶頸問題。
　　三、建立新型人才流動模式，提高鄉鎮衛生醫療水平
　　調查顯示，目前我國基層醫療機構尤其是鄉鎮衛生院發展水平參差不齊，整體醫療水平普遍較低，不能滿足農民群眾的醫療需要。提高鄉鎮衛生院醫療水平，使農民獲得可靠的醫療保障，就必須打破現行的各級醫院各自為政的格局，建立新的人才流動模式的長效機制，促進優秀醫療人才向鄉鎮衛生院流動。
　　具體建議：政府衛生行政主管部門把三級醫院到二級醫院、二級醫院再到一級鄉鎮衛生院的專業技術人員組合成一個動態的人員循環整體，要求各級醫療機構業績優秀的醫護人員，在固定時間（兩年或五年）內到各級醫療機構輪流工作﹔將其工作業績作為醫護人員執業資格、獎金評定以及職稱評審的一項重要指標。可設定當年工作所在醫院的級別越低，其業績在獎金評定和職稱評審時所佔比重越大的條件。考慮到專科醫院以及綜合醫院有專科優勢的醫護科室，就診患者與綜合醫院不同的狀況，這些醫療機構的部分醫護人員可以在相應專科醫院體系中循環。各級政府要提供經濟與職稱待遇補償政策，以保証鄉鎮衛生院對上級醫療機構優秀人才具有積極的吸引力。
　　建立新型人才流動模式應重點做好以下工作：
　　第一，預調查一級醫療機構所需醫務工作人員的數量，裁減冗員。政府衛生行政主管部門負責統一標准，考核一級醫療機構醫護人員，不合格者從編制中撤出，並給予一年后重新考核的機會，仍不合格者，予以辭退。按照預計數量篩檢滿足條件的醫務工作人員直至達到要求。所有考核結果由各專科權威專家採用統一標准進行審核，考核、評審過程所需資金由市區鎮財政共同分擔。
　　第二，嚴格控制醫療體系的人才入口，提高專業人員業務技術素質。醫療體系醫護人員的入口設在三級醫療機構，一級、二級醫療機構不再引進醫療體系外的醫護人員。衛生管理人才入口設在一級醫療機構，二級和三級醫療機構管理人才從一級醫療機構選拔。所有醫學院校畢業生必須先到三級醫療機構科室工作，工作三年后進入醫療機構人才循環體系。
　　第三，調整醫療機構領導班子、任職機制，提高管理層專業管理水平。領導層成員可以從臨床工作以外的醫院管理、衛生事業管理專業人才中選用，也可以採取輪崗方式，將二級醫療機構即將提升為正職的醫院副職領導和三級醫療機構即將提升為正職的科室副職領導，下調到一級醫療機構擔任領導職務，輪崗任期結束后，經任職考核合格，再返回原單位升任正職。
　　第四，建立配套的工資獎金制度。醫療系統工作人員的工資由所在醫療機構發放，獎金由政府衛生行政部門在評審各級醫療機構工作業績后發放。獎金來源於醫療機構的盈利，政府衛生行政部門不再進行補貼，也不參與資金周轉。
　　第五，設立公共衛生科研項目。在縣鄉級醫療機構設立公共衛生科研項目招標，協助疾病譜、流行病學調查和監測。
　　第六，過渡期（十一五期間為過渡期）實施“四個一批”工程，提高鄉鎮衛生院服務水平。下來一批：大醫院中級以上職稱醫生每人每年下鄉鎮服務15天，保証每天都有大醫院的醫生在鄉鎮衛生院服務。回來一批：政府出資，組建退休專家志願團回到鄉鎮衛生院服務。進來一批：招聘醫學院校畢業生進到鄉鎮衛生院工作。出來一批：對現有鄉鎮醫生進行培訓。到2010年，力爭使鄉鎮衛生技術人員全部取得崗位合格証書。
　　四、研發新型醫療技術配置，降低農民就醫診療成本
　　課題組對農民調查顯示：絕大多數（85%）農民覺得看病不難，但是九成（90%）農民覺得看病貴。各種看病貴的因素中，檢查費、藥貴居首位，佔到80%以上。解決藥貴可以採取藥品收入國家稅收制。一些地區（如北京）實施藥品零差價，藥貴問題得到一定緩解。檢查費貴日益突出的主要原因調查中發現，基層醫療機構技術配置存在問題造成農民檢查費用高，且在不同醫院重復檢查過多，進一步加重了醫療費用。
　　自主創新，科技為民，研發新型醫療技術設備，並使其合理配置，從而大幅度降低醫療診斷成本，提高農村衛生醫療水平。建議建設“面向農村及鄉鎮醫療衛生的現代化標准體系”， 以國產化、經濟型的高科技集成化的檢查和化驗設備降低直接成本，標准化、網格化的電子診斷結果和病歷可在不同醫院使用，達到減少重復檢查，資源共享，並推行遠程診斷，實現降低農民就醫診療成本的目的。經濟型的高科技集成化的檢驗設備，使標准化、網格化的電子診斷結果和病歷在不同醫院使用，正是國家“十一五”規劃“自主創新” 思想和黨的十七大提出解決民生問題的一個具體體現。網格化的信息系統能為廣大農村地區醫療衛生情況提供翔實的原始信息，從而實現利用高科技成果，依靠儀器設備及試劑耗材國產化，大幅度降低醫療診斷成本，提高診療水平，實現農村醫療衛生跨躍式發展的體系，同時還可以有效防止醫療“軍備競賽”對國家和百姓經濟的沖擊[《2006年中國衛生統計提要》有統計數字表明，我國目前每萬人擁有的大型醫療檢查設備數量，有的突破經濟發達國家的水平。中國一個城市的CT比全英國都多。]。
　　五、推行新型會計制度，避免國有資產流失
　　調查顯示，許多鄉鎮衛生院缺乏規范的會計工作制度，帳目混亂，甚至沒有專業會計。有的衛生院從帳面上看在扣除財政補貼后幾乎全部虧損，但實際上是盈利的。實際盈利與帳面虧損之間的差距証明，存在國有資產的大量流失，給政府管理帶來困難，影響了鄉鎮衛生院的健康發展。因此必須從體制上堵塞漏洞，避免鄉鎮衛生院國有資產流失，實現社會效益和經濟效益的統一。建議使用新型會計制度（財政部頒布的《企業會計制度》）代替原來的醫院財務制度。
　　具體管理方式：會計人員管理：各衛生院必須使用專業會計，要求持証上崗，由衛生行政部門（或行業協會）派出。各醫療機構不得再自行任用。檢查項目收費管理：大型醫療設備檢查單獨核算，收入以折舊為准，實行無利潤使用，如出現利潤上繳國家。藥品收入管理：採取國家稅收制。會計計算法：各衛生院必須規范記帳方法和內容，統一財務報表格式，規范財政補助收入、醫療收入、藥品收入和工資支出、業務支出等項目。“投資支出”和“其他支出”尤其需要規范，並重點檢查。在資產負債方面，要加強資產核算管理，統一規范各衛生院固定資產折舊年限和一定小數額以下的不記帳。
　　具體改革步驟：第一步，整理核對原始財務報表，使財務報表在衛生院原有的財務制度下達到平衡。第二步，將企業財務制度與醫院財務制度對接，按照企業財務制度的原則和方法，對醫院固定資產提取折舊費用，計提壞帳准備，在去掉其他財政補貼、隻保留預防保健補貼的情況下，考察衛生院的資產負債和經營情況。
　　六、改進新型統籌報銷方式，減輕農民繁瑣報銷負擔

　　為避免農民繁瑣的報銷程序，建議報銷過程實行借記卡報銷模式。具體操作方法是：為參加新農合的農戶開設借記卡帳戶，農戶將自籌資金存入借記卡。農民看病時所發生的費用在醫院出具醫療費用單后，由合作醫療資金管理部門通過借記卡將醫療費用轉入醫院，不能報銷部分醫療費用再由農民向醫院交納。目前北京市通州區和懷柔區採用課題組提出的該辦法，已經取得較好成效。
　　建議方案1: 門診與住院單立，給農民多種選擇。門診與住院報銷分立。給農民充分的選擇空間，A.可以是單選門診，B.可以單選住院，C.既可選門診也可選住院.該方案首先將門診與大病的籌資與報銷分割開來，獨立運作，門診的籌集資金隻用於門診報銷﹔大病的籌集資金隻用於大病報銷。其次，門診籌資中，農民籌資佔2%，當地政府及國家補貼（通稱政府補貼）佔1%，不再設立封頂線﹔大病籌資中，農民籌資佔1%，政府補貼佔3%，設立封頂線。其中農民門診籌資部分，如果一年之內沒有消費或者沒有消費完全，以個人賬戶形式儲存，並可垂直繼承，但政府門診補貼不進入個人帳戶﹔大病籌集資金使用現行資金運作形式。
　　建議方案2:將“大病”的保障力度轉化為一種直觀、合理、動態並易於計算的經濟學測算模型。既可以分析新農合的籌資標准、報銷比例和計劃保障的疾病種類三者之間的應變關系，也可以用於新農合報銷模式的動態測算。
　　七、統籌新型資訊網絡建設，提升信息資源共享水平
　　現在各地區都建立了一定的信息化管理網絡，但由於程度不同，標准不一，沒有達到資源共享的效果。政府需要提出新型農村衛生保障信息網絡建設規劃，明確基本衛生保健服務體系中，哪些是免費提供給居民的，哪些是需要居民承擔一定費用的。統籌信息網絡建設就是要立足如何把有效、健康的檔案信息及時傳給政府，服務於科學決策﹔把准確、全面的病患信息及時提供給醫院，服務於為患者治療﹔把客觀、權威的患者信息及時提供給本人和家屬，服務於相應的配合。
　　建議前瞻性、高起點考慮全國各省執行部門與醫療機構的有效接軌，統籌新型信息網絡建設﹔提升信息資源共享水平，避免市、縣、鄉級醫院的兩極分化。在信息化軟件開發設計之初，就將其定位為集“新農合管理、經濟測算、科研信息、農民健康監測等多種功用”於一體的綜合性軟件。其主要思路：
　　1、把目前我國行業中使用的各類標准列為主要參考，依據確定標准化的居民健康服務項目，參考國際相關標准，把個人責任和服務內容都整合到信息系統中。
　　2、在轉診過程中，明確不同醫療機構的服務范圍，把醫療機構的服務范圍同標准化流程整合起來。
　　3、在信息系統中，要體現新型國民健康“雙環式”（即健康狀態“環”、疾病狀態“環”）管理。無論居民處在哪個狀態的“環”中都應該有信息跟蹤。
　　4、根據不同地區的需求量，確定不同醫療機構裝備信息系統的准入標准。
　　5、在業務層次上，開發分類模塊級，實現各種不同業務組合，達到因地制宜，並能使所有信息通過管理過程得以整合。
　　八、宣傳新型衛生保障制度，培養農民互助共濟意識
　　建議衛生主管部門擬訂面向農民的並符合中央精神的新型農村衛生保障制度的宣傳導向提綱，突出宣傳新農合制度的宗旨和目的﹔突出宣傳新農合制度是以“大病醫療統籌”為主要內容的“農民醫療互助共濟制度”﹔突出宣傳新農合是農村衛生保障制度中的一種有限責任制度﹔突出宣傳參加新農合人的權利和義務、報銷與管理等具體內容。通過廣泛深入宣傳，使各級政府清晰職責、各級醫療機構明確范圍、廣大農民得到實惠。
　　有條件的地區經國務院批准可以採取適度強制參與新農合原則。在強制參與上，應該設立經濟收入標准，該標准以下的農民有義務參與新農合，該標准以上的農民則可以在新農合於其他保險之間選擇。繳費水平應尊重當地農民意願，原則上不低於一定標准，規定補償原則，這樣既擴大了新農合的覆蓋率，保障了農民的基本衛生權利，又從體制上防止了逆向選擇現象的問題，保障合作醫療基金在安全、高效運作的基礎上形成。
　　從近年來新農合的實施情況看，黨中央、國務院為解決“三農”問題，統籌城鄉、區域、經濟協調發展的重大舉措是卓有成效的﹔政府的指導思想、工作力度和貫徹執行是明確積極的﹔衛生部工作部署思路清晰，重視從農民的實際利益出發制定政策，許多建設性的指導意見和制度安排是切合實際的。我們在調研中體會到，建立農村衛生保障體系，是需要多部門、多領域、多層級的領導、管理人員、醫務人員和廣大農民共同協作完成的一項系統工程和惠民工程，各地區在衛生改革中的特色政策正在實踐中逐漸完善，這將為今后的規范化、統一化、系統化管理提供豐富的經驗。
　　我們相信，在國務院、衛生部的領導下，在各屆的關心和支持下，農村衛生改革在已經取得一定成效的基礎上，日臻完善，“人人享有基本衛生保健服務”以及構建社會主義和諧社會的目標一定會實現。