中央黨校李良棟教授主持完成的國家社科基金重大項目《改革和完善中國共產黨領導方式執政方式問題研究》，（項目號04&ZD014）,形成多份研究報告及學術論文。

　　一、改革和完善黨的領導方式、執政方式是實現黨的領導、人民民主和依法治國有機統一的重要途徑

　　發展中國特色社會主義民主政治的根本原則是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，改革和完善黨的領導方式、執政方式是實現上述三者有機統一的重要途徑。在中國，人民當家作主離不開黨的領導，黨的領導也必須體現保証人民當家作主。從理論上說，共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保証人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。因此，中國共產黨在政治上的一切努力就是支持和保証人民群眾當家作主。堅持黨的領導和發揚人民民主兩者之間在理論上說應該是完全一致的，但是，由於歷史和現實的種種原因，兩者在實踐操作中還沒有達到完全一致。在一定程度上說，這與黨原有的領導方式、執政方式有關。

　　原有黨的領導方式和執政方式脫胎於革命戰爭年代，形成於原有的計劃經濟體制之下，盡管歷史上曾經發揮過積極作用，其自身也存在決策速度快、執行效率高的優勢，但已經不很適應社會主義現代化建設新的歷史需要。中共十一屆三中全會以來，圍繞建立社會主義市場經濟和發展民主、健全法制，對原有的領導方式和領導體制作了很大程度的調整和改革。但是，也必須看到，目前黨的領導方式和執政方式的現狀與社會主義現代化建設新的歷史要求相比，與發展社會主義市場經濟新的經濟格局相比，與發展民主和健全法治新的歷史要求相比，還存在著一些不很適應的地方。必須看到，黨領導人民發揚民主不等於代替人民行使民主權利。在我國，人民代表大會是體現人民當家作主的國家權力機關，在國家生活中應該具有至高無上的地位。但是，在相當長的一段時間內，由於原有的政治體制存在的一些弊端，政府機關、司法機關實際在很大程度上是對黨委負責，而對人民代表大會負責卻做得不夠，造成了人民代表大會及其常委會的權威性沒有體現出來。

　　按照目前學術界的通行看法，領導與執政是既有區別又有聯系的兩個范疇。領導的內涵是率領和引導的意思，體現在動員、組織人民群眾實現某種任務和協調社會生活關系各個方面之中，其主要涵義屬於政治范疇。而執政則是一個政黨依照法律在國家政權中享有主導地位、並通過國家政權將自己的治國主張貫徹於國家事務管理過程中的活動，其主要涵義是一個法律范疇。 政黨與政權確實是有著區別的不同政治主體。政黨是為奪取政權和鞏固政權而集合起來的政治組織﹔而政權是國家是實現統治階級意志的組織形式。一般地說，政黨的領導機關是由該政黨的全體成員推舉的，是政治組織的內部活動﹔而國家權力機關及其組織成員是由具有選舉權的公民依照法律直接或間接選舉產生的，屬於法律活動的范疇。政黨並不直接掌握公權力，而政權則是公權力的集中代表。在政治生活中，政黨的領導機關不能簡單等同更不能代替政權的領導機關，政黨本身（同樣包括執政黨）也不能直接使黨的決定成為國家即全體公民的意志。中國共產黨是國家政權的領導核心，但並不是國家權力機關。黨的領導活動通常是通過制定正確的政治綱領來動員和組織全社會去實現某種目的和任務，主要是一種政治行為。而黨的執政活動則主要是國家行為，所有活動必須規范在法律層面，依照法律進行。

　　黨的十六大報告指出，“黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。進一步改革和完善黨的工作機構和工作機制。按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委和人大、政府、政協以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，並對他們進行監督﹔支持政府履行法定的職能，依法行政﹔支持政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。”2黨的十六大確定的這些原則，需要通過黨的領導方式的科學化、合理化和規范化去實現。在依法治國、建設社會主義法治國家的歷史條件下，中國共產黨作為中國社會主義建設的政治領導核心，它的所有領導活動和執政活動都必須在憲法和法律的范圍內進行。黨對國家生活的領導，不是直接管理國家生活而是間接地實行政治領導。這種間接地對國家政治生活實行政治領導，就是執政黨作為整體執掌國家政權的方式。

　　當然，在注意區分黨的領導方式和執政方式之間區別的同時，我們又不能忽略領導方式和執政方式之間的聯系。在社會主義國家，共產黨對國家和社會的領導權與執掌國家政權的執政權又是有聯系的。這是中國政治同西方政治的根本差別。西方的政黨政治主要圍繞執政活動進行，他們的政黨與國家政權不存在領導關系。而中國共產黨對國家政治生活的領導是由憲法確定的。江澤民曾經說過：“我們的黨是執政黨，黨的領導是要通過執政來體現。”1在我國，黨的領導是執政的前提和基礎，沒有黨的領導地位，就沒有黨的執政地位，黨的領導活動有相當一部分內容特別是對國家政治生活的領導同時也就是執政的內容。同樣，黨的執政活動又是實現黨的領導地位的重要保証。在社會主義國家，執政黨隻有在執政活動中表現出高超的能力和非凡的績效，才能加強和鞏固執政黨的領導地位，實現執政黨領導地位的長治久安，這是我們之所以要改革和完善黨的執政方式的根本原因。黨作為執政黨在憲法和法律的范圍內實行依法執政，不能超越國家政權又不能離開國家政權。在中國的政治生活系統中，執政黨與作為國家權力機關的人民代表大會以及作為國家權力執行機構的人民政府、司法機關都是政治活動的主體，相互之間必然存在著互動關系。改革和完善黨的領導方式、執政方式就是要尋求彼此之間一種合理的互動關系。所以，改革和完善黨的領導方式、執政方式是實現黨的領導、人民民主與依法治國有機統一的重要途徑。

　　二、執政黨應該善於通過國家政權領導國家生活和社會生活

　　當今世界絕大多數國家都是政黨政治。在政黨政治的條件下，政黨依照法律對於國家政權實行合理規范的控制和影響，已成為世界各國政治發展的普遍趨勢和歷史潮流。中國要走向政治現代化，就應該適應這種歷史的趨勢，善於通過國家政權領導國家生活和社會生活。

　　在社會主義中國，中國共產黨作為執政黨執掌政權，毫無疑問必須而且應該影響和控制國家政權，承擔組織和管理國家政治生活的任務。問題在於，中國共產黨作為執政黨，應該採取什麼形式影響和控制國家政權。以往的做法是執政黨在許多問題上事實上代替了國家政權，造成國家政權的功能弱化。所以，我們才把改革和完善黨的領導方式和執政方式問題提上日程。改革和完善黨的領導方式和執政方式，改變以往在一些問題上代替政權活動的做法，最佳的形式是執政黨溶入國家政權之中。這裡必須說明，執政黨依法溶入國家政權活動，絕不是過去那種黨政嚴重不分的狀態，而是按照科學執政、民主執政、依法執政原則，探索和尋求一系列合理、規范、合法的方式和體制，進入國家政權並且對其實現影響和控制。

　　在我國，執政黨溶入國家政權可影響國家政權，首先應該溶入人民代表大會。之所以如是說，是因為：人民代表大會是共產黨領導和支持人民在政治上當家作主的主要渠道。我國的人民代表大會是擁有至高無上權力的國家機關。我國憲法明確規定，國家的一切權力屬於人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民政府和司法機關由各級人民代表大會產生，向人民代表大會負責，受人民代表大會監督。

　　我國的人民代表大會制度是在中國共產黨的領導下運行的。在我國，人民在政治上當家作主離不開黨的領導，共產黨推進社會主義民主更不能離開人民群眾。在中國的政治生活系統中，共產黨與人民代表大會都是政治活動的主體，他們之間必然存在著互動關系,而這種互動關系應該是辨証統一的良性互動關系。我國民主政治建設的根本原則和發展目標是實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，這就客觀地要求執政黨在執政實踐中應該同人民代表大會統一起來，善於通過人民代表大會去控制和掌握國家政權。

　　執政黨溶入國家政權活動，其次是應該能夠控制和影響國家權力執行機關。對政府權力運作的過程施加影響從而實現控制政府的目的，是現代政黨政治普遍追求的目標。毫無疑問，中國共產黨作為政治領導核心應該對國家權力執行機關實現政治領導，作為國家權力執行機關的各級人民政府和作為國家司法機關的各級人民法院、人民檢察院也必須接受中國共產黨的領導，自覺地在工作中貫徹和執行黨的路線、方針和政策。但是，黨對國家權力執行機關的領導，並不等於可以直接統領、甚至插手這些機關的工作，而是通過政治領導來實現。

　　黨對國家權力執行機關實行政治領導一是把黨的政治主張經過法定程序交由國家權力機關變成國家意志，在此基礎上，要求政府機關和司法機關嚴格執行上升為國家意志的法律。二是通過對政府機關、司法機關及其工作人員執行法律的監督體現政治領導。三是通過法定程序推薦政府組成重要人員實現領導。同時，對經過實踐証明不能勝任職務或犯有錯誤的政府組成人員和重要干部，享有向國家權力機關提出罷免的建議權。

　　改革和完善執政黨的領導方式和執政方式，是一個錯綜復雜的系統工程。為此，執政黨必須加強對這項工作的領導，不斷提高執政黨自身的領導能力和政治水平。要組織有關人員就這個問題深入進行理論研究和政策研究，為改革和完善黨的領導方式和執政方式提供科學的理論指導和正確的政策保障。同時，在科學制定規劃的基礎上，積極穩妥地在一定范圍內進行試點實驗，及時總結經驗，不斷把握規律，循序漸進地推進這項工作，使改革和完善黨的領導方式和執政方式真正能夠在科學化、理性化、實效化的軌道上運行。