由財政部財政科學研究所賈康研究員擔任首席專家的國家社會科學基金重大項目《增強自主創新能力、建設創新型國家的財稅政策與體制變革研究》（項目號06&ZD016），最終成果為專著《建設創新型國家的財稅政策與體制變革》，將於2011年3月由中國社會科學出版社出版。課題組主要成員有：賈康、劉軍民、白景明、趙全厚、閆坤、李志軍、楊元杰、石英華、王桂娟、丁偉、許文等。

　　增強自主創新能力和建設創新型國家，是我國面向現代化目標發展的重大戰略選擇，是國家發展戰略的核心，是推動發展方式加快轉變和經濟結構戰略性調整的重要支撐。創新型國家建設作為一項宏大的系統工程，涉及經濟社會發展的方方面面，對體制、機制、政策、制度乃至政府行政管理都提出了新的要求。政策支持是增強自主創新能力的重要手段，體制變革與機制創新則是重要的制度性保障。財稅政策作為政府宏觀調控的主要手段，在優化創新資源配置、激勵企業技術創新和科技成果產業化、營造自主創新良好環境，以及促進體制、機制轉變等方面，可以且應該發揮重要作用。無論是政府財政科技投入政策，還是稅收優惠、政府採購、科技投融資政策等，對提高國家的科技發展水平以及企業的創新能力均具有至關重要的作用。

　　一、主要內容和基本觀點

　　加快經濟發展方式轉變是我國"十二五"時期科學發展的鮮明主線，這就必須切實貫徹落實統領全局的科學發展觀，依靠大力自主創新，堅持走創新型國家建設之路，充分發揮科學技術"第一生產力"的能動作用。即要把增強自主創新能力作為發展的戰略基點和調整產業結構、促進節能降耗、實現低碳增長的中心環節和重要支撐。財稅政策則應充分運用各種政策工具實施重點突出、方式靈活、成效顯著的杠杆式支持。

　　總體來看，我國支持創新的財稅政策目前還不盡完善，主要表現為政策體系還不夠完備，功能不健全，政策措施的針對性不強，政策框架的系統性不強，實施中政策的相互銜接與協同不足。盡管當前我國已初步形成了一套相對完整的創新政策支持體系，但在體制、機制和政策上仍然存在不少障礙，如基礎性、共性技術研究提供不足，原創性成果不多﹔缺乏有效的技術轉移和擴散機制，產學研結合效率不高﹔一些政策在執行中還存在抑制創新動力的效果﹔企業創新的微觀基礎和激勵機制還不健全﹔政府資源配置導向與自主創新不協調，創新政策的動員效力還較弱﹔科技政策與產業政策、投融資政策、貿易政策、人力資源和人事管理制度銜接不足，存在相互抵觸的現象﹔有效的創新風險分擔機制和鼓勵創新成果應用的需求政策缺乏﹔科技型中小企業創新融資難的問題久而難決﹔國家重大科研項目決策體制機制不健全，行政主導項目立項和經費配置的現象仍較為嚴重﹔財政科技經費財務管理僵化，不適應新時期突出"人才為本"、科技創新、智力創造貢獻的要求。

　　1.關於創新型國家建設的理論研討、現實考察和國際經驗。

　　項目研究對創新型國家的內涵、特征、發展路徑進行了全面考察，從國家競爭力的角度闡釋了自主創新之於一國經濟社會發展的重要戰略意義﹔從創新投入能力和創新產出能力等多個層面對我國自主創新能力的發展進行了評價﹔系統回顧了國家創新系統理論發展的基本脈絡，並借鑒西方主要創新型國家的發展路徑，提出了我國現階段提高自主創新能力和建設創新型國家應注意的階段性特點和應把握的重點。

　　主要觀點和建議包括：建設創新型國家，首先，需要對傳統體制、制度進行系統革新，破除不利於創新要素集聚和發揮作用的因素，重點解決影響或制約創新動力和效率等深層次體制和機制性問題﹔其次，加強國家創新體系的整體設計和分類指導，促進創新要素的互動和優化配置，強化創新主體的地位和功能﹔再次，要在充分尊重經濟社會發展對科學科技的需求及科技創新活動客觀規律的基礎上來配置創新資源，在科技創新的鏈條上合理配置資源，尤其是要大力促進創新成果的擴散、轉移和轉化運用，最大程度地提高創新的效率和有效性﹔最后，需要抓住一些關鍵技術來取得突破，通過創新支持，促進相關產業和重點領域的跨越式發展，發揮科技創新對經濟社會發展的重要支撐作用。

　　2.增強自主創新能力與建設創新型國家的財稅支持政策。

　　應構建多維度、全方位、立層面的政策支持體系，通過政策引導、資金支持、稅收優惠、政府採購等多種手段降低企業技術創新的成本和風險，並要根據各種財稅政策工具和支持手段的特點、運行機制和作用方式，對技術創新的不同階段、不同主體、不同環節上的適用性，以及對技術創新活動的產生影響和效果來決策實施。其中關鍵是要建立創新激勵機制，調動全社會的創新積極性，充分釋放整個社會的創新活力。

　　在財政投入支持創新方面：①要著力建立健全財政科技投入穩定增長機制建設，與重申《科技進步法》要求的"國家財政用於科學技術的經費的增長幅度要高於國家財政經常性收入的增長幅度"相比，更為重要的是要找到其落實保障機制，如規定政府新增財力的一定比例應用於安排科技支出﹔②優化財政科技投入結構，處理好穩定支持經費和競爭性經費的關系，完善對科研機構和大學研究規范的資金支持機制，結合科研機構改革和科研機構績效，適當加大穩定支持力度，設立基本科研業務費和行業科技專項經費，大幅增加科研條件建設經費支持，並推進財政科技投入從單純對單位或項目的支持到更加注重對"平台"、"體系"和"網絡"支持的轉變﹔③科技投入應從政府配置資源為主轉向建立多元化的創新投入體系，創新政策從部門科技政策為主轉向綜合性政策，科技管理從直接配置資源和審批項目的微觀管理為主轉向以打造有利於創新的政策、平台和制度環境為主。④政府科技投入要突出重點，體現宏觀性、戰略性、公益性、政策性，重點用於支持市場機制不能有效配置資源的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、共性關鍵技術研究開發等科技活動。要加大對企業研發活動的資助，高度重視一些財政投入可以"四兩撥千斤"的支持領域，如以貼息方式支持企業技術改造，以信用擔保等方式促進政策性融資更多更好地發揮作用﹔⑤創新財政科技投入管理體制與機制，加強政府相關部門之間科技預算資金的統籌協調，從源頭上協調政府科技資源配置，集成和整合不同部門、不同渠道的財政資金，改變科技經費多頭配置、多頭管理的格局，消除條塊分割，建立多部門間統籌協調機制，減少科技資源的分散重復配置，實現共建共享共用，提高科技資源的利用效率﹔⑥合理配置創新鏈上各環節的政府資金和資源投入，同時要著力健全政府科技投入資金管理和監督評價，加強科研項目經費支出的管理，建立科研項目經費的績效評價制度﹔⑦不斷優化投入機制、創新資金投入方式，支持產學研一體化，提高投入效率。

　　在稅收政策方面，應著力構建激勵型的稅收政策體系，要由優惠型稅收政策轉向激勵型稅收政策﹔調整和完善稅收政策，收縮針對產品和一般投資的稅收優惠，擴大針對研發活動的稅收優惠，並由主要僅對高技術企業及其產品和服務實施的稅收優惠，轉變為對所有企業研發活動實施稅收優惠﹔通過法律形式進一步明確界定企業研發活動的范圍和內容，建立與國際規范相一致的研發活動統計標准以及研發支出會計核算，建立企業研發強度計算的統一規范標准﹔擴大研發稅收激勵范圍和激勵強度，需要考慮設計更適用的政策工具，如參考邊際稅收抵扣的方法，進一步降低稅收優惠的門檻﹔從技術創新的角度制定評估研發稅收激勵措施的詳細指南，根據企業技術創新活動的特點及其創新環節構建健全的稅收激勵體系，促使企業真正成為技術創新投入和活動的主體﹔同時，各級稅務部門要增強服務意識，最大程度地減少企業獲得創新稅收優惠的成本，將激勵創新的稅收優惠落到實處。

　　在政府採購政策方面，首先，要將創新產品和技術採購作為政府採購的重要目標導向之一，將其法律化、顯性化和具體化，進一步完善政府採購的實施細則，強化政府採購的執行力和配套措施，讓政府採購的戰略意圖真正惠及自主創新企業﹔其次，突破傳統政府採購節約資金的單一功能約束，建立專項的創新產品和技術政府採購制度和配套措施，處理好政府採購資金向特定行業傾斜、扶持與純市場條件下公開招投標的競價模式相沖突的問題﹔再次，完善創新產品政府首購和訂購企業研發產品服務的政策，在首購、訂購、首台（套）重大技術裝備試驗和示范項目、推廣應用等方面不斷探索政府採購的支持新方式，建立分散首購和訂購失敗的風險補償機制﹔最后，要完善自主創新產品認定程序和相關管理辦法，動態調整、更新自主創新產品目錄。

　　此外，在推進創新環境的營造、優化和強化政策性金融對自主創新的支持等方面，財政稅收都應發揮重要的作用。

　　3.關於增強自主創新能力與建設創新型國家的體制變革。

　　自主創新離不開體制、機制和制度保障。需要找准制約自主創新的體制瓶頸，深入研究制約自主創新的體制、機制和制度性障礙，建立健全有利於自主創新能力的體制框架和制度基礎，如企業技術開發機制、技術轉移機制、科技投入機制、科技人才激勵機制、科技評價機制等相關機制。要重點抓住一些長期以來制約科技創新的難點問題，如科技與經濟"兩張皮"、產學研結合難題、自主創新成果轉化和產業化"腸梗阻"等問題系統提出了解決對策。我們著重從宏觀體制和運行機制的角度，對政府行政管理體制、科技體制、創新人才教育和培養體制，科技投融資體制的現狀、存在主要問題及其適應性變革要求進行了系統梳理和剖析。

　　主要觀點和建議包括：①提高自主創新能力和創新型國家建設作為一項系統工程，需要加強國家創新體系的頂層設計，加強科技政策統籌協調，更好地整合、統籌各類創新資源，特別是要著眼於整合、優化存量資源，突出共享共用（包括國家實驗室的開放，大型科研儀器、裝置、條件平台的共享共用），提高其綜合使用率，發揮其最大效益，要推進體制改革，更好地發揮政府宏觀協調、政策引導、制度規范和服務功能﹔②建立從中央到地方強有力的自上而下的縱向領導體制，促進中央與地方政府形成科技創新的政策"合力"，建立橫向協同機制，加強部門協調溝通，建立科學決策、分工合理、協作配合、監督有力的宏觀管理體制﹔③以制度創新引導企業創新活動，以市場機制為基礎，完善科技成果權益保護機制、強化科技成果轉化機制、創新產學研緊密結合機制，加快建立健全利益共享、風險共擔、互利雙贏的產學研合作機制，密切各創新單元之間的合作與交流，提高創新資源的利用率，實施創新成果轉化的股權激勵，促進創新成果的轉化、運用和產業化實施，形成加速科技成果轉化和產業化的有效機制﹔④構建支持自主創新的多層次資本市場和銀行體系，引導和支持資本與技術的有效對接，建立以鼓勵冒險、分散風險的風險投資制度，以金融機制分散企業創新的高風險和分享創新成功的高回報，在高技術產業化的過程中實現技術創新與金融機制創新的"並駕齊驅"，為自主創新提供金融支持體系﹔⑤培育和規范管理各類社會中介組織，強化中介組織的聯動集成作用，發揮其"粘合劑"的作用，重點完善包括技術市場、人才市場、信息市場、產權交易市場等在內的生產要素市場體系，形成有利於創新的市場體系結構，為技術創新提供集中高效服務﹔⑥著力改革科研評價體系和獎勵制度，激勵科研人員的積極性，完善公正、公平、公開的創新激勵機制，同時推進教育創新，培育創新人才﹔⑦加強對創新投入的事前評估和事后評估，建立以績效管理為目標的考核激勵機制，提高資金投入和創新資源的配置效率，保証創新投入的科學性和合理性，提高創新投入的效果﹔⑧集成整合產業發展所需的各類技術創新資源，為企業特別是廣大中小企業開展技術創新提供系統支撐和公共服務，有效提升我國企業的自主創新能力和產業核心競爭力﹔⑨改革和完善國家科研經費分配體制和決策機制，逐步打破行政主導科研經費分配的方式，建立健全學科平衡和同行評議機制，讓科技界各行業的專家來決定項目的優秀程度及項目經費分配方式，建立起競爭優勝的科技經費分配體制，回歸到科研本位，人才本位上。⑩在深化行政管理體制改革、金融體系改革等方面，積極探索開拓，支持促進自主創新。這涉及加強對企業自主創新的金融扶持和支持，加快科技金融改革創新步伐，促進科技與金融的結合，具體政策包括：建立多層次的創新投融資渠道和有有機聯系的多層次資本市場體系，發展創業風險投資和中介服務，實施非上市公司進入証券公司待辦股份轉讓系統的相關制度，實行產業投資基金或股權投資基金先行先試優惠政策﹔改善對中小企業科技創新的金融服務，建立科技型中小企業貸款風險補償基金﹔完善科技型企業融資擔保機制，鼓勵銀行加大對科技型中小企業的信貸支持﹔開展知識產權等無形資產質押貸款試點等。

　　二、學術價值和應用價值

　　近年來，對技術創新財稅支持政策的研究成果已可謂汗牛充棟，但是在眾多的財稅政策工具中，政府應怎樣選擇，優先和重點選擇哪種工具，政策工具效用發揮需要什麼樣的條件，相互之間應如何協調配套，特別是如何與體制變革形成相互呼應的良性配合，既有的文獻尚缺乏系統闡述或針對性的解答。本項研究從把握我國轉軌階段所面臨的特殊問題和中長期發展的戰略需求出發，針對我國創新體系建設的基本現狀和主要問題，尤其是重點針對影響、制約整個社會創新動力和效率的深層次體制、機制的制度安排問題，以建立健全激勵型政策和制度體系為目標任務導向，以優化財稅政策為主攻方向，研究提出深化體制改革、完善政策設計、改進制度安排、創新支持方式的相關建議。

　　本項研究系統梳理、評析有關經濟增長理論與技術創新理論，結合中國實際，進一步發展了創新型國家建設理論。並重點從公共財政視角出發，基於自主創新的效用外溢性、風險性、衍生性、長效性等特點，從塑造良好激勵機制的角度來研究自主創新的政策和制度需求，在此基礎上提出了完善創新財稅相關政策、制度供給和體制適應性變革的基本思路、措施建議。專家評審認為具有清晰的條理與要點、較高的學術價值、以及頗具建設性的政策建議與改革設計。研究形成的有關專題報告，在掌握第一手數據和材料的基礎上，圍繞以企業為主體的技術創新體系建設所遇到的核心技術、知識產權保護、創新成果轉化、創新環境、自主品牌發展等重點和難點問題進行研究，探討推動中國企業自主創新、提升核心競爭力的具體路徑，研究提出了相關支持政策。這些研究成果對國家有關部門和地方政府制定規劃、擬定制度、完善政策、改進工作應有重要的參考價值。該成果已入選國家重點社科成果出版計劃並通過專家評審，即將公開出版。