【作者简介】王浦劬，北京大学政府管理学院，北京大学政治发展与政府管理研究所(北京100871)；龚宏龄，北京大学政府管理学院(北京100871)。

【内容提要】行政信访工作在不同的历史时期服从和服务于不同的社会主题，它的中心工作和主要功能因此呈现出发展阶段的差异性。从社会动员到以民生为重点的社会治理时期，行政信访的工作重心逐渐从收发信件向影响公共政策转变。信访工作实践表明，目前，行政信访对公共政策的内容、过程、价值调适和政策调整已经具有重要影响。与此同时，由于多方面原因，行政信访的政策功能也受到若干因素制约。为此，完善和提升行政信访的政策功能，是优化行政信访、进而优化公共政策的重要途径。

【关 键 词】行政信访；公共政策；功能作用

信访是中国特色的政治与社会管理工作和制度。从概念的界定来看，信访有广义、狭义之分。广义的信访是指“人民群众向各级党委、政府、人大、公检法机关、人民政协、人民团体、新闻媒体等机构以各种方式反映情况，提出意见、建议、要求和申诉、控告或检举的活动”。①狭义的信访也称行政信访，是指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。②本文讨论的信访，是狭义的信访即行政信访。

信访工作和制度产生于特定的历史背景和社会环境，随着时代的变迁和社会矛盾的变化，行政信访的功能及其在国家政治生活中的地位也相应发生转变，从制度建立之初的信息传达，到文革后期的拨乱反正，到改革开放之初服务于经济建设中心任务，再到新时期着力维护社会稳定、化解社会矛盾，信访工作的重心和功能随着社会发展主题的深化而发展。

当前，我国社会正处于深入贯彻实践科学发展观的战略时期，在这一时期，社会主题和社会矛盾的发展呈现新的形态和特点，由此使得行政信访与公共政策形成紧密的关联性，行政信访呈现重要的政策功能。分析行政信访的政策功能，无论对于深化行政信访工作性质和功能的认知，还是对于提升公共决策的科学性和民主性，都具有重要意义。

一、行政信访工作重心的变迁：从收发信件到影响公共政策

行政信访机构起初是作为一个秘书性机构而产生的，主要起着收发信件和接待来访的作用，是党和政府沟通和联系群众的通道和纽带。

1951年，毛泽东在“五月批示”中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义的态度。”③同年6月，政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，明确规定：“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”④这是新中国第一部关于信访工作的规范性法律文件，由此成为信访的制度源头，从而初步奠定了新中国信访制度的基本框架。毛泽东的“五月批示”，加上政务院的决定，确定了行政信访工作的性质、任务和功能，为信访工作的开展指明了方向。

在长期的发展过程中，行政信访工作经历了多次嬗变，在不同的历史时期，信访工作重心不尽相同，因而具有历时性特点。尽管如此，行政信访也具有共时性特点，即信访工作重心很大程度取决于当时社会发展主题、社会矛盾的主要内容和信访问题的特点，信访工作的基本方式是单独地解决和化解一个个信访问题和矛盾。

新世纪以来，我国社会进入了新的历史发展时期，经济体制、社会结构、利益格局和思想观念发生了巨大变化。这些变化激发了社会发展和进步的巨大活力，也使得社会问题和利益矛盾呈现新的特征。从信访工作的角度来看，这些新的特征主要体现在：

1.社会矛盾行为主体呈现群体性。与过去自发而相对分散的社会矛盾相比，当前社会矛盾的群体性特征显著增强。“随着利益的分化与调整，矛盾个体在利益选择面前，往往会为共同的利益集聚起来，使社会个体矛盾演变为群体矛盾。”⑤据北京市信访办公室和信访矛盾分析中心统计，从2000年到2008年，联名信增长49.6％、年均增长6.2％，集体访增长152％、年均增长20％。⑥(见表1，2009年和2010年联名信和集体访数量虽然有所下降，但依然很高)联名信和集体访占总体信访量的比重也位居高位，在“十一五”期间，联名信涉及人次占来信总人次比重在65％以上，集体访涉及人次占来访总人次比重的60％以上。⑦联名信和集体访总量逐年增多，表明社会矛盾的行为主体从个体性逐渐向群体性发展。

2.社会矛盾所涉问题呈现相似性。行政信访中的重信、重访量是衡量社会矛盾总体态势的重要指标，它显示着社会矛盾的集中程度。根据北京市信访部门的相关统计，2000年至2008年间，北京市重信数量居前十位的问题是：违法违纪、三农问题、工资福利、城市拆迁、住房问题、城市管理、申诉不满、社会纠纷、历史积案和劳动争议问题；重访数量居前十位的问题分别是：城市拆迁、申诉不满、历史积案、住房问题、社会纠纷、违法违纪、工资福利、社会治安和城市管理问题。⑧显然，信访人所反映的社会问题具有较高的相似性，表明社会矛盾和问题并非分散和孤立的。

3.社会矛盾发生原因呈现同源性。虽然当前社会矛盾生成的具体诱因错综复杂，但是，社会发展与经济发展之间的失衡，却是触发和加剧社会矛盾的基本原因。世界现代化的发展历程表明，经济发展不等于社会发展，单纯的经济发展不等于社会的全面协调发展。就我国来看，收入分配、就业机制、教育事业、医疗卫生服务、社会保障和其他社会事业的建设滞后于经济发展，是当前社会矛盾凸显、社会冲突频发的共同原因，也是实现我国经济与社会全面协调进步所面临的共同挑战。

4.社会矛盾基本属性呈现同质性。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”⑨从当前的社会矛盾属性来看，绝大多数属于人民内部的利益矛盾。就其利益关系属性看，从根本上讲，我国人民的利益是一致的，因此，社会矛盾具有可协调性和非对抗性。与此同时，我们也应该认识到，市场经济的发展导致利益主体多元化，社会阶层的分化，社会成员的利益差别化，这种发展往往导致和深化利益矛盾。“不同的利益追求容易引发利益主体之间发生更多的矛盾。在今后一个时期里，各社会主体围绕利益问题而引发的矛盾将日益增多和表面化，并以此构成我国一切社会矛盾的基础，成为社会矛盾的主要方面。”⑩

新时期我国社会矛盾的这些特征，使得它们逐步从单项社会问题逐步发展成为特定政策问题，从而形成了与政府公共政策的高度相关性，“社会矛盾越来越体现出结构性、群体性的特征。也越来越与领导决策、公共政策紧密相关”。(11)而社会矛盾的公共政策趋向，则大大提高了信访工作与公共政策的关联性，其主要体现在：

首先，公共政策内容存在的问题或瑕疵，往往成为触发信访矛盾的政策因素。公共政策缺位或前后政策脱节，可能形成公民权利保障的盲区，使社会矛盾的缓解缺乏政策依据；某些公共政策内容脱离实际甚至扭曲实际利益关系，很难实现公民的利益诉求，使得这些公共政策本身成为社会矛盾和利益矛盾的引发因素；特定公共政策被束之高阁，或者相应的社会问题和信访矛盾不能及时有效通过政策调整加以化解，也会激起民怨；转型时期，社会迅速发展变化，公共政策的前瞻性常常容易转变为滞后性，难以适应快速变化的社会形势和社会关系，从而延缓或阻滞社会矛盾的有效化解，甚至引发一些新的信访矛盾和冲突。

其次，公共政策过程存在的问题，会成为引发信访矛盾的政策诱因。在公共政策制定和政府决策过程中，程序缺省或程序不当，会降低政策的公信力和执行力，影响预期的政策效果；在公共政策执行过程中，政策执行者的“选择性执行”，使不同时期、不同群体和不同区域的政策受众受到差异性对待，由此造成滋生社会矛盾的温床，进而引发规模性信访事件；在公共政策调整过程中，某些政策背离既定政策目标，或者缺乏解决相关社会矛盾和问题的有效性，而且经过公共政策执行和反馈过程，这种政策缺陷并未得到正确调整和弥补，由此不仅浪费了政策资源，而且深化了社会矛盾，贻误了解决问题的有利时机。

再次，社会矛盾和问题没有及时得到政府相关部门高度重视并上升为公共政策议题，也是导致信访矛盾发展甚至激化的重要原因。在社会生活中，人们每天都会面临各种不同的社会问题，它们各自对公众有着不同程度的影响，但是，并非所有社会问题都会得到政府相关决策者察觉并受到足够重视，因而并非所有社会问题都会及时列入政策议程，成为政策议题。就此而言，政策的调控范围实际上难以覆盖普遍存在的社会问题，从而容易产生公共政策制定和调控的盲区，使得相当一部分社会问题游离于政策调控范围之外，难以通过公共政策加以有效解决。在这种情况下，决策者和公共政策的滞后性和盲区性，就会成为社会矛盾的诱发甚至激化的原因。

社会矛盾与公共政策的这种紧密关联性，使得治理社会矛盾和冲突的重要思路之一，就在于正确有效地制定、实施以及调整公共政策，协调各方利益关系，“加大从政策层面解决信访突出问题的力度，推进群体性利益诉求矛盾解决”。(12)这就使得集中解决社会矛盾和问题的行政信访工作越来越具有政策功能，由此使得以信访工作从解决单个信访问题，逐步向影响公共政策转化，因此，强化和提升信访的政策功能，以优化信访来优化公共政策，实现信访矛盾和问题的政策性化解，成为提高信访工作水平，提升公共政策质量，解决社会矛盾和纠纷的重要途径。