二、行政信访的主要政策功能

行政信访的实践表明，当前我国行政信访的政策功能主要体现在如下方面：

(一)行政信访反映的民生诉求影响公共政策内容

目前，行政信访正在逐步发展成为社会矛盾的集中反映机制，现实社会的各种焦点问题和矛盾基本上都可以在信访部门得到体现。(13)就当前我国行政信访的基本内容来看，首当其冲是物质利益矛盾和民生问题，具体地说，就是“社会生活中的直接物质资源冲突，与民生问题息息相关”。(14)相对其他社会矛盾，民生方面的物质利益矛盾对社会的影响更为直接，更容易引发公众不满情绪、甚至激烈的社会冲突。

从信访人关注的焦点来看，主要有“企业改制、劳动及社会保障问题、‘三农’问题、涉法涉诉问题、城镇拆迁安置问题、反映干部作风不正和违法乱纪问题、基层机构改革中的问题、环境污染问题、部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题”。(15)根据北京市信访矛盾分析研究中心的统计，自2000年到2008年，北京市信访办信访量排名前十位的问题分别是：城市管理、三农问题、工资福利、违法违纪、城市拆迁、住房问题、申诉不满、社会纠纷、社会治安和环境保护(16)，(见表2(17))从2009年北京市的信访情况来看，涉农、历史问题、拆迁、社会治安、卫生等五方面信访问题反映上升，(18)2010年，六类问题同比上升，按照同比上升的幅度它们依次是城市管理问题、拆迁安置问题、涉农问题、劳动社保问题、住房问题、涉法涉诉问题。(19)这些表明，信访活动集中反映的社会矛盾与相关学者提出的当前中国的十大民生问题——“反腐倡廉、安居工程、就业问题、医疗体制、教育问题、文化建设、食品安全、贫富分化、环境污染、社会治安”(20)——具有高度吻合性，据此可以认为，行政信访工作已经进入一个以改善民生为重点的社会良善治理时期。

信访活动的问题特征，映射出当前民众的普遍利益诉求和社会的重要矛盾，由此使得这些问题不仅成为我国政府制定和实施相关公共政策的重要依据，而且成为政府制定和实施相关公共政策的契机和动力。这就表明，信访的民生问题特征，实际上体现的是公共诉求，凝聚的是社情民意，信访人群的显著特征，则凸显了社会发展滞后于经济发展的实际状况和弊端。显然，这些问题的解决已经“不是一个单纯的经济性社会问题，而是一个需要调整公共政策方向、政府考绩标准和公共财政投入重点，以改善民生为指针去发展社会和管理社会的政治性社会问题”(21)，是政府的公共政策议题，由此也使得信访工作与公共政策具有高度的关联性和契合性，使得行政信访起着汇聚公共政策信息，聚合公共政策议题，反映民生政策诉求的作用，进而对公共决策者准确把握社会矛盾，选择恰当政策方案具有重要的导向和推进功能。

(二)行政信访有助于优化政府部门的公共政策过程

行政信访不仅对公共政策内容具有重要影响，而且对于包括公共政策制定、执行和调整等环节在内的公共政策过程也具有积极优化功能。

首先，行政信访有助于优化公共决策过程。行政信访的实践表明，它对于公共决策具有政策咨询和决策参考功能。行政信访的这一功能主要体现在：一、行政信访有助于提炼政策问题。通常情况下，公共部门可供支配的资源是有限的，不可能同时针对每一个具体社会问题采取同等强度的政策措施。政策过程理论表明，特定社会问题只有成为政策问题之后，才可能成为正式的政策议程。信访活动中的民意反映和反馈、信访工作的亲民特点，使信访制度对社会矛盾、社会问题和冲突具有高度的敏感性，这种敏感性有助于决策者及时察觉和准确诊断政策问题；二、行政信访可以为决策目标设置和政策方案拟订提供参照。特定的政策总是为实现特定的目标而制定的，行政信访工作的特点，使得它在反映和把握社会矛盾方面具有独特优势，因而能够为政府科学合理决策提供独到的参考意见。

其次，行政信访有助于优化公共政策的执行过程。在社会生活中，信访人的信访活动在某种程度上是因为政策执行不当引发的。行政信访工作显示，在公共政策执行过程中，某些执行人员素质低下，处理问题不当，尤其容易激起当事人的怨愤，从而引发社会矛盾。实际上，原本正当合理的公共政策，如果运作不规范，激发了社会问题又没有及时妥善解决，就很容易引发公众对特定公共政策本身甚至政策执行者的抵触甚至逆反情绪。这种抵触和逆反心理积累到一定程度，就会引发信访活动甚至信访矛盾。一旦出现这种情况，相关政策执行机构及其工作人员常常会受到来自公众和相关领导的双重压力，从而因之调整既有政策执行方案，纠正不合理的政策执行行为。

再次，行政信访有助于促进公共政策调整。当制定和付诸实施的公共政策在不同程度上不符合民众合理诉求，难以解决社会矛盾和实际问题时，就可能触发信访活动，使得利益相关者通过信访活动来表达自己的意见和利益诉求。社会公众这种定向性的信访行为，虽然主观意愿在于维护或者实现自己的利益，实际上也是对既有公共政策效果的信息反馈。一般来说，对于特定政策持续而强烈的反馈，客观上能够增强有关政府部门对公民意见和诉求的回应性，为公共政策调整提供合理依据，从而促使这些部门重新检讨、合理调整和积极优化相关公共政策。就行政信访实现的公共政策反馈来看，其政策调整功能主要在于：一方面，信访能够促进相关部门重新界定政策问题。对政策问题的准确把握，是公共政策科学合理的前提。如果这一前提出现偏差，那么即便政策过程再完善、程序再健全，对于社会问题的解决和信访矛盾的化解都于事无补。行政信访实践表明，如果社会公众对特定公共政策持不满甚至拒绝态度，那么，行政信访机构往往会收到相关民意反馈信息，如果这些信息具有数量庞大、内容针对性强、表现形式激烈等特点，那就表明相关部门的政策问题界定存在瑕疵甚至偏差。正是通过行政信访渠道，公共政策反馈的信息可以在一定程度上促使政策制定者和相关职能部门认真反思甚至重新界定既有公共政策问题。

另一方面，行政信访能够促使决策者和相关职能部门重新审视甚至调整政策目标。公共政策具有明确的目标和方向性。一般来说，政策的具体目标总是在与相关社会政治价值取向的联系中得到体现的。在深入贯彻落实科学发展观，实施以民生为主题的社会建设过程中，缓解社会资源和财富分配不公导致的民众心理落差，消除由此而产生的社会稳定隐忧，“实现经济和社会相互促进的协同发展”，是当前制定公共政策必须遵循的总体目标。因此，如果特定的政策被实践证明是违背科学发展战略目标和价值取向的，那么，相关政策主体可能就会受到来自行政信访形成的压力，重新审视特定政策的目标定位，甚至重新拟定和实施政策。

(三)行政信访的公众参与特点提升公共政策的民主程度

就其基本表征来看，信访活动不同于公共政策通常具有的公共性特点。行政信访通常直接和直观反映的大多是公民的私利诉求，是信访人关心的现实利益问题，因此，信访活动通常表现为信访人主张、维护或者要求救济私人权益的公民个体或群体行为。“作为满足和实现公民权利诉求的特定行政制度，行政信访制度在实现公民关于公益诉求的同时，更多的是满足和实现公民的私益诉求。在这其中，公共利益与私人利益的矛盾性是显而易见的。”(22)不过，当人们把信访工作置于公共政策视野范围内予以考量时，可以发现，信访工作实际是在协调公共利益与公民私人利益之间的关系，或者说，行政信访影响公共政策的过程，实际是将民生问题的“‘我的主张’转化为‘我们的主张’”(23)的过程。

由此可见，作为实现公民私人权益和社会民生的特定制度安排，行政信访的内涵价值及其与公共政策之间呈现出“私益”与“公益”的矛盾统一辩证关系。尽管公共政策具有公共性和权力性特征，但是政府需要通过采用公民参与等民主治理方式来实现和维护公民的个人利益，从而强化政治权力的权威和合法性基础。尽管公民的信访或维权行为背后隐藏着“私利”目标，但是，他们的行为同时具有维护公众利益的实际效果，信访人的“信访活动已经带有较强的政治参与的意味，他们行为目标、性质及其主体认知也很可能已经发生了变化”。(24)这些变化使得“私权”与“公权”呈现相反相成的辩证联系特点，使得信访人的“私益”与社会的“公益”在矛盾性中蕴含着同一性，从而使得以实现私人利益为出发点的信访活动，转化为促进公共政策和国家治理民主发展这一公共利益目标和要求的政治后果。

如果把行政信访看作一个场域，那么可以说，它为政府与公民的互动提供了重要场所。在这里，政府与公民的互动充满了复杂性，“是一个策略性互动与相互博弈的过程，它们之间的关系……致使中国的政治生态保持了长时段的动态平衡，从而呈现出一种特殊的政治逻辑”。(25)在这种特殊的政治逻辑主导下，社会各个阶层、尤其是弱势群体通过信访渠道表达利益诉求，参与和影响政策过程，而政府则通过公共政策将相关主体及其诉求纳入政策过程，以强化自身的政治合法性基础，提高相关公共政策的民意程度。

正因为如此，信访活动中的公民有序政治参与与公共政策的质量和效度常常具有直接相关性。“公民参与可使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的合法化，并提高政府的行政能力。”由此可见，在此，“公民参与是一种表达公民意愿、影响政府决策、制约政府权力的政治行为，体现自下而上的民主决策精神”。(26)正因为如此，行政信访作为我国社会主义民主的特定政治设置，已经成为公民有序参与公共政策、实现民主治理的特定机制，它生动而强烈地体现着公共政策、尤其是公共决策的人民民主价值取向，而行政信访所影响的公共政策及其变化，相当程度上恰恰是其蕴含的公民有序政治参与的民主内涵和治理民主精神的政策性外化。

(四)行政信访的灵活变通特点调适公共政策的合法合理

依法治国是我国的基本国策，依法行政是依法治国的重要内容。在行政实践中，全面推进依法行政，必须坚持政策合法性与政策合理性相统一，这是现代社会建构和良善治理的基本需求，也是衡量政府治理能力的重要标准。

然而，在社会治理过程中，公共政策的合法性与合理性并非总是一致的，两者之间的内在张力，常常形成政策合法性与合理性二律背反的困境。这种困境，既会酿成政府治理社会的现实难题，也会引发社会公众对政府决策的微词，从而使社会公众的不满情绪以“隐性”方式蔓延，形成“隐性”信访矛盾，甚至进一步使利益相关者采用“集体访”、“越级访”方式解决政策困境。

在公共政策合理性与合法性的困境中，行政信访既可以是公众反映公共政策不合理或不合法之处的渠道，也可以是达成公共政策合法性与合理性有机结合的调适者。行政信访的这种角色主要表现为：在政策过程、尤其是政策执行过程中，信访工作可以利用自己特有优势，有效化解公共政策的“合法与合理”的张力困境导致的社会矛盾。

比如，在城乡建设征地补偿中，补偿安置政策从总体上看是符合法治规定的，体现了特定区域内人人平等的原则。但是，这一政策却可能因为忽略了某些特殊情况——对普通村民与温室大棚种植户、对普通耕地与果园实行一刀切的补偿标准而导致实际上的不平等，因为后者是具有很高经济效益的拆迁户。再比如，计划生育是基本国策，也是每一个公民的基本义务，违背这一国策的婚育都是违法的行为。然而，在现实生活中，实际上存在某些早育、超生的情况，如果严格按照既定政策来对待，早育和超生的孩子的户口、升学和就业无疑会受到严重影响。在信访工作实践中，基于此类问题的信访事项并不少见，而如何在不违反法律和政策的前提下，最大限度为来信来访者解决实际问题，成为信访工作人员的重要工作。

就其本质而言，对于这类问题的处理，实际上是如何在政策的合法性与现实的合理性之间进行恰当调适，以降低政府决策合法性与现实存在合理性之间的张力，化解由此导致的社会矛盾。在这方面，行政信访工作的务实性和灵活性，可以使很多社会问题和矛盾在不违背既定政策的前提下得到妥善解决，从而使公共政策在合法性与合理性之间达到一定的调适性平衡。

行政信访之所以能够在政策合法性与合理性之间发挥调适功能，是因为信访制度具有特定的灵活变通性，虽然这一特征被有些学者冠以“人治”之名，并以“法治”的前提预设对其进行批评。然而，信访制度与司法制度存在制度属性、实际功能和价值取向的差异，由此使得两者在中国社会管理实践中的侧重点有所不同。实际上，在民主政治意义上相互有机联系的“人治”与“法治”，实为民主治理的两种方式，在我国民主政治建设中，其基本目的具有一致性，差异的只是路径形式，因此，在强调“法治”至上，实行依法治国方略的同时，也需要高度重视“人”的因素在法治中的作用，实现“以人为本”与“依法治国”的良性互动，实现法律法规与公共政策的共治功能，实现人与制度的共同促进，才能实现社会的良善治理。就此而言，尤其需要认真对待行政信访的行政治理特点，切实认识它在公共政策合法性与合理性原则张力关系中的调适角色，理性对待信访制度在促进社会建设和法治进程中的作用。