四、完善和强化行政信访影响公共政策功能的建议

如上所述，我国的行政信访对于公共政策已经形成重要影响，从而逐步有效地优化着公共政策。但是，由于各种因素的制约，行政信访影响公共政策的力度和效果仍然存在明显的局限性。为了进一步发挥行政信访对于公共政策科学化、民主化的积极影响和作用，需要多方面完善行政信访影响公共政策的功能和机制。

(一)明确行政信访参与公共政策的功能定位

从行政信访影响公共政策的诸多约束因素来看，核心在于行政信访在政治体系中的功能定位问题。迄今为止，行政信访的政策功能尚未获得明确的法律定位，这就使得信访功能的充分发挥和权责能的合理匹配面临着制度性困境。在实际政治生活中，行政信访承担了一系列广泛职能，涉及范围几乎涵盖了社会转型时期的所有社会矛盾和社会冲突，这种功能的扩散实际也模糊了它在政治体系中的法律定位。

国务院《信访条例》第六条规定，行政信访具有“研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向人民政府提出完善政策和改进工作的建议”的职能，尽管如此，这一规定还是原则性的。要强化行政信访对公共政策的影响，首先面临的问题是对于行政信访的政策功能进行进一步明确而具体的法律定位。这一问题不仅是破解信访难题的关键，也是强化行政信访对公共政策影响力的重要前提。对此，应该在分析我国行政信访历史发展逻辑的基础上，结合行政信访当前所处的时代背景和社会形势考察确定。

如前所述，我国的行政信访制度创建以来，先后经历了“大众动员型信访、拨乱反正型信访、安定团结型信访”(32)等发展阶段。总体上看，行政信访的发展可以1978年划界，在此之前，信访主要承担着政府了解社情民意和进行社会动员的功能，在此之后，行政信访的功能主要是化解社会矛盾、实现权利救济、监督政府工作、维护社会稳定。随着时代的发展和社会矛盾的变化，当前，行政信访正逐渐向参与政策过程、实现社会综合治理的方向转变，行政信访对公共政策和政策过程具有重要影响。尽管如此，这并不意味着行政信访可以完全左右具体的政策结果，直接代替决策者进行决策，甚至承担政策执行的职能。具体而言，行政信访通过信息搜集和聚合为政府决策提供真实、广泛的信息资源；通过对社会矛盾的分析研究，为政府决策提供参考意见，对尚未进入政策视野的问题提出政策动议；通过纵横双向的沟通协调，为政策出台争取政治支持，为政策施行争取公众的认可和协助；通过对重大决策的信访风险评估，实现对公共政策的源头性监督；通过办信接访时的规劝和解说，促进政策宣传，加深群众对公共政策的理解和合理运用；通过政策系统运行回路的持续影响力，以信访形式实现政策执行效果的信息反馈，从而形成政策调整的动因和契机。据此可见，行政信访的政策功能是优化政策而不是替代政策，是参与政策过程而不是主持政策过程，简言之，行政信访实际是通过参与公共政策过程、提供相应信息和咨询意见，通过优化公共政策，来实现行政信访在民主治理和社会建设中的功能。行政信访的这些政策功能特点，应该成为对其进行法律定位的基本依据。

(二)加强对信息的收集聚合和对政策问题的分析

社会问题和矛盾转化为政策问题，是公共政策制定的首要环节，这一环节的顺利进行需要满足两个条件：其一，进入政策制定议程的社会问题必须能够反映公众普遍的意见诉求，具有一定的广泛性和普遍性；其二，政府需要认识到这些社会问题的重要性和紧迫性，从而将这些社会问题及时纳入政策制定议程。

因此，要加强信访工作对于公共政策的影响，首要的任务是加强对信访信息的收集、汇总和分析。一般来说，真实而全面的信息，是政府科学决策的必要前提，也是对既有不合理政策进行调整和完善的依据。而群众信访活动所反映的问题，往往涉及社会生活的方方面面，相对能够真实、有效地反映社会和政治生活的原始形态，为政府决策和政策调整提供丰富的第一手材料。

尽管如此，信访人所反映的问题和诉求是多种多样和形形色色的；行政信访作为一种制度化的民意表达渠道，与人民代表大会、政治协商等民意渠道存在显著差别：在信访活动中，大多数信访事项并不是源于对于公共政策的直接关注，而通常源于对于个人权益的主张和救济要求。而庞大浩瀚的信访数量、纷繁复杂的信访内容，信访诉求的私益特征，往往使决策者陷入筛选信访信息、聚合公共政策诉求的困境。

为此，在众多复杂的信访信息中，分析筛选涉及公共政策的信息，聚合符合公众普遍意志的要求，是信访工作有效影响公共决策的基础性工作。在这其中，首先需要完善信访信息收集网络，充实决策信息资源，为科学合理的公共决策提供充足依据；其次，需要加强信访工作系统的沟通交流机制，实现信访信息资源共享，避免重复信访导致的重复接待处理；第三，需要对于信访信息进行认真切实的分析，筛选其中涉及或者影响公共政策的相关信息，聚合信访人的利益要求和政策要求，从而及时有效为党和政府的决策提供依据。

当社会问题被纳入政策制定议程成为政策问题后，接踵而至的问题即在于如何准确预判和诊断这些问题。在此，行政信访扮演着诊断社会问题和矛盾的角色，由此帮助设定合理的政策目标和政策方案。实践表明，信访信息分析研究是政治性、政策性和专业性很强的工作，它对于加强信访工作对于公共政策的影响力具有重要意义，所以，在信访工作中需要着力加强这方面机制建设，尤其是通过深入调查研究，把握社会问题的特点和发展规律，力求做到以数字反映社会矛盾规律，以规律促进科学决策，将事前预防与事后处理相配合，实现行政信访工作“从参与保障型向参与决策型转变，从实务操作型向理论研究型转变，从表层汇总型向深层剖析型转变”(33)。就目前来看，除了北京市等部分地区成立了信访矛盾分析研究中心，在这方面作出了有益探索之外，我国全面展开信访信息分析和诊断工作，尚待时日。

(三)强化对公共政策的信访风险评估

在日常的政府决策过程中，政策规划程序之后，通常是政策方案的评估。对政策方案进行评估，是为了确保公共政策既能体现公众意志，又能顺利贯彻落实，从而实现预设的政策目标。以“信访前置”为指导的重大决策信访风险评估机制，是一种“参与式的社会评估”，其中包括对政策的可行性评估、效应性评估、协调性评估以及风险性评估等主要内容，在这其中，功能最为突出的是信访风险评估。从评估的对象来看，它主要涉及对尚未出台的政策方案的评估和对已经出台的公共政策的评估。

对尚未出台的政策方案的评估，就是通常所说的“事前评估”。这一阶段的评估能够及早发现政策方案的不足，防患于未然，避免不合理的政策出台，从而减少因政策本身不合理导致的社会矛盾。从各地重大决策信访风险评估的具体实施来看，事前阶段的评估已经逐渐开始受到各级党组织和政府重视，并在若干重大决策中付诸实施，其中主要包括对评估事项进行可行性分析，查找可能出现的信访风险点，提出避免信访风险的措施和化解信访矛盾的对策，由此而形成的信访风险评估报告，正在成为政府决策的重要依据。

对已经出台的公共政策的评估，则主要是指事中和事后的信访风险评估，即对政策执行阶段和执行后的政策效果的追踪调查和评估，确切地说，它们是对政策效果的评价。这种事后的政策评估，是实现公共政策合理调整，提高下一轮决策科学合理性的必要环节。事中评估实际上起着一种监督作用，一定程度上防止执行过程偏离政策目标，减少因执行偏差导致的社会不满甚至社会矛盾；事后评估实则是对公共政策的信息反馈，它有助于及时调整和修缮不恰当的政府决策，或者促使失效过时的政策及时终结。

不过，就信访工作实践来看，目前，某些政府部门对重大决策的事前评估不同程度具有形式主义倾向，而对公共政策的事中和事后评价，则成为政策出现问题时的被动举措，这种事后的补救，实际上很难完全挽回已经造成的消极政策后果。因此，就目前的情况看，进一步强化和完善公共政策信访风险的事前评估机制，实是十分必要。

具体而言，这种完善可以从以下方面着手：第一，实现评估主体多元化。重大决策信访风险评估往往涉及关乎民众切身利益的重大决策和项目，所以，应当实现评估主体多元化，尤其需要扩大公民有序参与，使可能受到相关政策影响的公民有序有效参与公共决策方案的评估过程，以及早提出可能出现的风险，并且据此及时调整政策方案，或做好相应的应对准备；第二，扩大信访风险评估对象。目前，信访风险评估机制主要针对的是重大决策和项目，实际上，普通公共政策所涉事项有时也可能成为引发社会矛盾的导火索，为此，需要将信访风险评估对象扩展到更多的公共决策领域；第三，延展信访风险评估的时间维度。将评估的时间延长至公共政策出台后实施执行的相当阶段，以利于观察性评估，进而促进公共政策的及时调整和修正。

(四)调整信访体制结构以增强对政策的影响力

行政信访的实际运行表明，我国的行政信访存在体制性问题，其主要体现为：信访机构设置相对紊乱。信访机构实行“谁主管、谁负责处理”的原则，相互之间缺少纵向的严格隶属关系和横向的沟通交流，缺乏权威性的统一归口管理及领导机构，因而协调能力相对薄弱；信访机构的权威性和权力有效性有限。为此，行政信访机构提供的有价值的政策信息和政策建议，未必一定能够得到相关政府职能部门的认可和接受。因此，要使行政信访的政策功能落到实处，就必须切实考虑改革完善行政信访的体制，实际上，这也是完善行政信访制度的发展方向和基本路径。

对于这一问题，人们关注得比较多，其主要主张是：

1.扩展信访职能，强化信访部门的权力，探索“大信访”格局。持这种观点的人认为，“中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，这是一个没有门槛的系统”。(34)而信访机构权力有限是导致信访工作效率低下的主要原因，因此，应当赋予信访部门诸如调查、督办、弹劾、提议罢免等更多权能，借此树立信访机构的权威，有效解决社会问题。

2.对信访功能进行分解。秉持这一主张的学者认为，行政信访的主要功能不外乎公民政治参与和权利救济，而这两者又都可以从信访中分离出来，为此，他们主张对信访功能进行分解。具体而言，将权利救济的功能分流到司法体系，以防止司法权威的流失，避免信访制度遭遇不可承受之重；将信访机构和工作归并到人大，使信访的公民参与功能与立法机关的民意功能有效整合，以加强系统性和协调性。为此，他们主张，“把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达机制”(35)。

3.提升行政信访的地位，把它作为党委社会管理的重要组成部分。这一观点在一些地区已经开始推行。以海南为例，2011年6月中共海南省委成立群众工作部，与信访局合署办公，这种“用群众工作统揽信访工作”的改革意味着信访机构的地位提升和权能强化。对于增强信访机构的政策影响力和矛盾协调解决能力来说，这一举措不失为行政信访制度的创新性尝试。

我们认为，信访工作体制的结构性调整，应当在中国特色社会主义民主治理发展的背景下加以思考和实施。随着社会的不断发展，在复杂的社会矛盾面前如何进一步提升党和政府的权威性和公信力，是社会政治和谐有序发展的核心环节。我国的行政信访制度虽然原本是一项行政管理制度，但是，我国特有的党政关系特点，使这一制度兼具了政治和行政性格，即行政信访“实际是执政党与政府合一的权力体系……是执政党的执政机制和政府行政机制的合成……也是信访人权利主张融通执政党和政府制定、运行和调整相关政策，监督公职人员行为的政治途径”。(36)因此，行政信访体制的改革完善和发展应当遵循这一基本规定和属性，以充分发挥它在国家治理和政府管理中的积极功效为取向。

根据这一基本要求和取向，改革完善信访体制以强化和优化信访工作对于公共政策影响，显然不可能通过转变行政信访的制度属性来实现，也不可能通过对于行政信访机构的简单撤销和机构分流来实现，而只能通过政治体制和政府管理体制的深入改革和完善来实现。在这其中，核心问题在于实现行政信访机构权责能的统一，尤其需要为行政信访机构配备足够的权力和资源，强化它在政府序列中的地位，而信访机构地位的提升，首先在于信访机构主要领导地位的提升，从实际经验来看，信访部门的直接领导由同级党委常委来担任，应该是提高信访部门影响力的有效途径。

(五)加强信访机构与相关政策部门的联动

在公共政策实际过程中，存在着不同主体间的利益矛盾和博弈——不同公民群体之间的利益矛盾和博弈、公民与公共决策部门之间的利益矛盾和博弈，甚至政府不同职能部门在同一政策问题上的矛盾和博弈。在这其中，信访机构常常起着利益协调的作用，即在不同的利益主体之间寻求适当均衡点，以实现社会资源和利益在这些主体之间的平衡。

不过，从实践来看，政策协调是行政信访面临的工作难题。

在不少情况下，对于信访部门的协调工作，相关职能部门较多实施的是“友情演出”而缺乏有机协同。在这其中，除了存在行政信访的职能定位问题之外，更与它们之间缺乏多方面深入有效的沟通互动机制相关。信访机构与政府职能部门，尤其是公共决策部门缺乏充分深入的沟通交流，对于政策议程的推进以及政策目标的设置、政策方案的设计等都是相当不利的。因此，加强信访部门与相关职能部门、尤其是决策部门的联动，是强化行政信访对于公共政策的影响力的重要途径。

在当前的行政信访运行格局中，行政信访机构多处于居间协调的“枢纽地位”，它的协调功能主要通过信访工作联席会议、突发事件应急联动机制等途径来实现。信访工作联席会议调处范围广泛，从中央到区县、甚至乡镇都在发挥着重要作用。与此同时，目前各地普遍制定了突发性信访事件应急管理预案，在工作要求、组织结构、运行内容、实施方法、联动主体等方面都做了比较详细的规定，这有助于预防群体性事件，化解严重的社会冲突。不过，这些工作机制大多针对的是具体的信访案件和特殊的信访矛盾，具有很强的临时性和应急性，因此，对于公共政策来说，其影响并非普遍性和持续性的，尤其是对于信访的政策协调功能实现来说，其效果具有一定的局限性。

近年来，各级政府在创新信访协调机制方面取得较大突破，在这其中，尤其是“一站式”接待和信访工作督导机制，在信访工作实践中取得了良好效果。“一站式”接待的工作机制有助于提高信访工作效率、稳步降低信访总量。而信访工作督导机制与“一站式”接待类似，由与信访工作密切相关的政府职能部门的负责人到行政信访部门挂职锻炼，直接参与包括办信、接访、协调、化解、答复等在内的全部信访工作环节，同时督促和检查信访矛盾的排查化解情况。

比如，北京市海淀区成立了两个信访督导组，相关职能部门新升任的副手先到区委、区政府信访办挂职任副主任，体验行政信访工作的全部环节，督导信访排查调处工作的决策部署情况，了解信访工作的基本情况，了解社情民意，发现问题，总结经验。(37)

实践证明，这种体验式的挂职锻炼有助于信访机构与实际政策制定和执行部门建立紧密的联动关系，从而有利于上级领导和相关职能部门深入体察民情，充分认识行政信访工作的重要性和艰巨性。同时，通过信访督导的工作机制，信访机构的实际协调联动能力也可以得到很大提升。

(六)促使信访责任追究向合理的信访工作绩效考核转变

加强信访对职能部门、尤其是决策单位的约束，是强化行政信访影响力度的重要课题。从理论上讲，解决这一问题的重要途径是强化对于各级政府及其职能部门的信访考核。但是，以什么样的标准和方法进行考核，直接关系到信访工作是否能够科学合理影响公共政策。

当前，对于地方政府的信访考核，主要是根据信访数量来确定各级政府相关人员的信访责任，由此将信访数量作为政府职能部门绩效考核的重要内容。在这种信访量化责任追究体制下，上级政府对各地上访数量和规模进行排名，并将这种排名与地方政府的政绩考核挂钩。这种方式固然可以促使地方政府职能部门解决一些信访问题，但是，却很容易陷入“强行捂盖子”、“施行摆平术”，甚至围追堵截的境地。(38)某些地方政府部门的这些做法，不仅阻碍了上级决策部门及时获取信访信息，妨碍了政策信息的真实反馈，延误了调整政策内容和纠正政策瑕疵的有利时机，而且导致了某些相当激烈的群体性事件，使社会问题趋于复杂化。

为避免和消除这种情况，首要措施应该是给地方党政部门减压，给信访人员松绑，促使单纯以信访数量排名的信访责任追究机制向着科学合理的绩效考核体系转变。目前，信访工作绩效考核主要分为两个部分：一是对信访部门的工作情况进行考核，如将“领导重视信访工作、办理群众来信、接待群众来访、信访事项复查复核工作、信访信息、信访宣传、信访调研、基层组织建设及规范化管理”(39)等作为考核信访部门的主要内容和指标；二是对政府各职能部门信访工作的考核。不过，这一部分目前并没有统一规范的考核指标。国务院《信访条例》规定：“各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”(40)但是，如何进行信访工作考核，考核哪些内容，以什么样的标准来考核等，尚需进一步制定细则。

在社会和经济建设不断发展的今天，各地区的发展模式、进度、阶段和方式存在着明显的差异，这种差异性对行政信访工作具有深刻影响，比如以制造业为主的发展方式与以服务业为主的发展方式、旧城改造与新农村建设、经济快速发展与缓慢推进，对行政信访的影响显然是不同的。这种差异性既体现为社会矛盾和信访内容的差异，也体现为信访数量的差异，因此，单凭信访量的多少，往往很难准确衡量相关地区的社会治理状况。合理的做法应该是，不按照单一的信访数量对各地的工作情况排名，而是将信访数量与信访矛盾化解量之间的比率作为重要的绩效考核指标。

用信访数量与矛盾化解量之比来考核各级政府部门，可以防止行政信访活动的异化，从而营造一个“疏导”式的社会综合治理环境。当然，从根本上来讲，决策的科学与民主体制机制的不断全面改革完善，才是行政信访的政策功能得以优化的有效发展途径。

综上所述可知，当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期。社会矛盾和冲突常常集中反映和体现为信访矛盾，日益具有群体性、普遍性特征，并且越来越与公共政策密切相关。社会矛盾的这些特征使得传统的个案式解决社会矛盾和问题的方法难以适应社会发展的需求，另一方面，也使得行政信访工作日益介入公共政策过程，形成影响公共政策的重要功能。因此，从公共政策的角度审视社会矛盾和信访问题，不仅可以增强公共政策的合法性和可执行性，也有助于人们进一步认识到信访工作对于公共政策的重要意义，从而以优化信访来优化公共政策，使社会矛盾在萌芽状态就在广泛和普遍意义上获得政策性化解。

行政信访制度作为党和政府的群众工作的重要途径，本质上努力解决的是如何优效治理国家和实现公民权益的问题。就此而言，从社会管理有效实施、社会矛盾有效解决和社会纠纷有效化解来看，一方面，行政信访对于公共政策的影响和作用机制亟须进一步完善，其作用力度和深度亟须进一步强化，因此，信访体制需要进一步改革，其实际政策功效需要进一步发挥，相关配套和联动制度需要进一步健全；另一方面，国家优效治理和公民权益维护是一项长期的系统工程，行政信访的优化发展完善，需要放在这样一个长期的系统工程中予以考虑，其总体思路无疑在于，“坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面”，把加强和创新社会管理“摆在更加突出的位置，深刻认识和准确把握社会管理规律，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，不断提高社会管理科学化水平”，(41)“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。”(42)