三、行政信访政策功能的局限性

如前所述，作为特定的政治制度安排，行政信访在我国社会管理和社会建设不断发展的今天，对于公共政策的内容、过程、价值协调和调整等方面已经具有重要影响。然而，一项制度究竟能够发挥多大功效，不仅在于制度设置的规范性取向，而且更在于制度的实际运行和功能绩效。因此，在分析行政信访制度对于公共政策的积极功能和影响的同时，人们也应该看到，在社会生活和政治实践中，由于多方面因素的影响和作用，行政信访对公共政策的积极功能和作用的实现也受到多方面因素约束，因而还存在特定的局限性，行政信访实践表明，这些局限性主要体现在：

(一)行政信访反映问题与通过政策化解矛盾之间存在着落差

行政信访实践表明，并非所有信访问题都具有政策普遍性，并非所有信访问题都属于公共政策的调整范围，都能够通过恰当的政策制定和政策调整来避免和化解社会矛盾。尽管如此，行政信访实践同样表明，在社会发展的当前阶段，公共政策本身的瑕疵、公共政策的缺位、不同时期和部门公共政策之间的冲突和脱节、公共政策迟滞性等，无疑影响着社会生活和正常秩序，从而使得政策问题成为行政信访的重要内容。

然而，行政信访的实际情况显示，行政信访与公共政策的关联性，还没有使得大量信访问题和群体性矛盾迅速通过政府决策或者政策调整加以解决。目前，我国每年的信访总量已经相当大，但是，信访案件的解决率却相当低。据统计，信访问题的解决比率大体在2‰左右，(27)这一数据表明，汇集到信访渠道的社会问题与通过信访渠道解决的社会问题之间存在巨大落差，这种落差可以从“十一五”期间北京市的重信重访量中窥见一斑。(28)

如前所述，重信、重访是社会矛盾与公共政策具有密切关联性的重要体现，它们所反映的社会问题和矛盾大多很难在既有的政策条件下得到妥善解决。这就是说，行政信访虽然能够真实地反映社会问题和社会矛盾，但是未必总会及时有效地影响公共政策，使得这些矛盾和冲突能够及时上升到公共政策层面，通过政府决策获得政策性化解。

(二)行政信访促进公共政策调整的功能和作用有限

公共政策是社会财富和利益的权威性分配方式，涉及广大人民群众方方面面的利益，如果公共政策本身不合理，或者存在政策瑕疵，就会出现很多政策执行难题，甚至引发社会矛盾和冲突，因此，一旦公共政策被证明缺乏合理性或者存在瑕疵，就应当及时予以调整。在公共政策调整过程中，行政信访无疑具有重要的促进功能。尽管如此，我国的行政信访实践表明，这种促进功能也存在一定的局限性。

以某市××镇××村的征地补偿中新老村民待遇问题为例，村民××的户口于上个世纪七十年代迁入该村，一直在该村居住并结婚生子，2003年城市道路建设征用该村的土地时认为××是外来户，因此不予发放××夫妇及子女的占地补偿款。事后，××向上级去信要求领取其占地补偿款。在这一事件中，问题的关键在于确定××是该村集体经济组织成员还是外来户。按照市委、市人民政府《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》文件精神，1985年12月31日前迁入该村的取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口均为农村集体经济组织成员，据此可以确认，××是该村农村集体经济组织成员，他及其家人有权获得占地补偿款。作为个案，××获得了占地补偿款。(29)

上述案例中的信访人通过信访渠道维护了自己的合法权益，作为个案得到了圆满解决。但是，令人深思的是，为什么会出现这样的信访问题？信访人的个案诉求得到了满足，与他有着类似情况的人们该怎样维护自己的合法利益？更为尴尬的是，1985年12月31日之前迁入的住户，起码还有基于《文件》精神的政策保障，而在这此后迁入的住户显然不能再凭借该政策来维护和实现自己的利益，那么，怎样才能保障他们的利益呢？虽然这一信访案例以及同类信访事项已经暴露了征地补偿政策内外有别、前后不一所导致的弊端，但是，尚无明显的证据证明，这些矛盾对相应的政策制定和政策调整产生了显著影响和作用。

今天，随着城市化进程的加快，土地征用量不断扩大，与上述案例中信访人的问题类似的诉求逐步明显和增加。事实表明，采用变通的方式虽然能够解决其中单个信访人的个案问题，但是并不能消除和防止基于类似政策问题而引发的社会矛盾，由此可能形成颇具规模的拆迁户群体或村民群体，他们的利益问题将进一步凸显，随之而来的信访矛盾甚至可能加剧，谁来为他们的利益损失买单，将成为需要切实认真关注的问题。

(三)行政信访工作的政策沟通和协调运行困难

从制度运行的总体过程来看，行政信访居于公民与政府之间，是公民权利与公共权力之间关系的“斡旋者”，也是不同政府部门或相关政策主体之间关系的“协调者”，行政信访的这种特殊角色，使得它在公共政策过程中起着重要作用。公众的直接有序参与会推动社会问题上升为政策问题，但是，正式启动政策议程的主体却是相关的政府职能部门。因此，如何有效沟通协调政策相关方，促使政策制定者和相关政府职能部门将具备政策属性的社会问题纳入政策议程，是信访机构施加影响和作用于公共政策的关键环节。

从实践来看，信访工作在这一关键环节上却面临着相当困境，在这其中，突出的表现主要是：首先，信访人的诉求可能过高，这就容易导致相关各方陷入僵持状态。但是，如果不能在两者之间达成共识，很难获得进一步调整政策或制定新政策的真实信息。在这种情况下，信访过程的阻滞不仅不利于贯彻执行现行政策，而且不利于相关政策更新，甚至可能进一步引发新的社会问题和矛盾；其次，信访人向多个部门上访，常常导致问题归属不明或受理争议，比如某县税务局提前退休职工因待遇问题多次分别向县信访办、水务局、人力社保局、县政府和市信访办等部门写信并上访，这使得各级人民政府或各政府部门之间存在受理争议，甚至可能出现互相扯皮推诿和踢皮球的情况。因此，当信访事项涉及多个政府部门，所涉问题需要它们之间的协同配合、协商合作才能有效解决时，信访机构发起的政策协调和部门行动协同尤其困难；第三，在沟通和协调过程中，信访部门职权有限，信访工作的效率和效果常常受到很大制约。比如在拆迁、土地、三农等问题上，“表面上是信访人个人的利益问题，实际上反映的是一个系统、一个领域，乃至是全国性的政策性、大局性的问题”(30)，信访部门在面对这些问题时，很难在短期内顺利协调相关政策主体之间的关系，给出令各方满意的政策建议或政策方案。

(四)行政信访风险评估对重大公共决策影响有限

近年来，随着社会经济改革的深化，社会问题和社会矛盾相伴而生，如城区改造和城镇建设中拆迁单位与拆迁群众之间的矛盾、重点工程项目主办方与当地群众的利益冲突等等。这些社会问题和矛盾容易诱发群众的不满和抵触情绪，甚至演化为过激行为和群体性上访事件，由此使得拆迁工作难以顺利推进、项目建设迟滞或中断，同时扰乱正常的社会秩序，影响社会稳定，甚至在特定程度上销蚀公众对政府及其决策的认可和认同。

针对这一情况，行政信访机构建立了重大决策信访风险评估机制，为预先防范信访矛盾奠定了制度基础。尽管如此，从行政信访的具体实践来看，这种信访风险评估常常是事后评估，而这种评估方式往往可能引发新的社会矛盾，蚀耗政府决策以及后续补偿所消耗的资源。

以某市××区地铁N号线规划引发的信访事项为例，开工兴建时制定的规划为周边居民的交通出行带来了希望，但是施工进程中却在未征求居民意见的情况下对原定方案进行调整，从而激起当地居民的强烈不满，引发上万群众参与签名并扬言要去静坐、游行。在矛盾苗头出现之时，信访部门及时作出反应，建议有关部门在论证地铁站的建设与撤销过程中对居民的意见进行综合评估，并积极搭建平台，多方进行协调最终化解了矛盾。在该市另一个区，也是因为修建地铁的总体规划事先没有征求广大群众的意见而导致居民万人签名，100多个单位联名上访要求将地铁线延伸或调整以解决广大居民的出行难问题。问题出现以后，相关部门在尊重群体民意诉求的基础上，组织专家讨论拿出更为科学合理的方案，最终找到替代性措施解决了群众的实际困难。(31)

从上述案例可见，相关部门化解问题积极努力、方法得当、效果良好。尽管如此，案例也显示，同样的事情在同一城市的不同区域重复发生，究其原因，主要在于决策部门在政策规划时对于群众的诉求和意见重视不够，而等到问题显现或矛盾触发后，相关部门在信访机构的建议和协调下对群众意见进行综合评估，形成解决问题的有效方案。这一案例在一定程度上表明，行政信访对约束决策行为还是相对软弱乏力的。