實行“兩個適當分離”后，檢察官們把檢察監督這一“副業”變為“主業”，積極性明顯提高。圖為湖北省宜昌市伍家崗區檢察院在轄區北山坡等9個社區建立了法律監督社區工作點。資料照片

　　“當前，老百姓要求檢察機關糾正司法不公、促進司法公正的呼聲越來越強烈，但檢察機關的訴訟監督工作卻相對薄弱。而剛剛修改的刑事訴訟法，也迫使檢察機關進一步思考如何發揮監督職能。”最高人民檢察院檢察理論研究所副所長王守安說。

　　王守安是在日前舉行的“法律監督工作機制建設研討會”上作上述表示的。此次研討會是由中國人民大學訴訟制度與司法研究中心和湖北省人民檢察院發展研究中心共同舉辦。

　　研討會上，湖北檢察機關開展的“兩個適當分離”，即訴訟職能和訴訟監督職能適當分離、案件辦理和案件管理適當分離，引起了與會專家學者的熱烈討論。

　　“檢察監督實質上就是一種法律監督。”中國政法大學教授樊崇義認為：“湖北檢察機關的探索對於破解法律監督難題，優化職責配置，促進資源整合，推動人員分類管理，提高工作效率，提升工作質量，進一步促進法律監督工作的規范化、制度化和程序化很有借鑒意義。”

　　那麼，為什麼要進行“兩個適當分離”改革？如何加強檢察監督？實踐中還存在哪些問題？記者試圖從湖北經驗中尋找答案。

　　角色沖突導致監督不力

　　長期以來，在檢察機關內部，不少人認為檢察機關的根本職責就是追究犯罪，各項考核指標和職稱評定也是以公訴、批捕、職務犯罪偵查等訴訟職能作為“主業”，並進行全方位的專項考評考核，而訴訟監督則被視為附帶功能。

　　另一方面，目前的工作模式也導致檢察機關各職能部門不同程度地存在角色混同、監督虛無的問題。

　　以檢察偵查監督部門為例，主要負責轄區內刑事犯罪案件的審查逮捕、刑事立案監督、偵查活動監督、未成年人犯罪檢察、監督行政執法機關移送刑事案件等工作，使得檢察機關集訴訟職能與監督職能於一身。

　　但根據憲法和刑訴法的規定，人民檢察院又與主司偵查的公安機關存在“互相制約”的關系。這就使檢察機關既要在批捕、起訴過程中制約公安機關，又要對其立案、取証等活動加以監督，身兼數職難免造成監督與制約的關系混淆，從而導致顧此失彼、扭曲錯位等不良情況。

　　“這種內部角色的沖突對訴訟與監督二者都會產生消極影響，從整體上限制檢察權能的發揮，也促使湖北省檢察機關作出嘗試，區分內部的不同身份角色，從而履行不同的職能。”中國人民大學法學院教授陳衛東說。

　　湖北省檢察機關自2007年開始在職務犯罪大要案偵查領域實行“案件辦理職能與案件管理職能適當分離”，逐步形成反貪局、反瀆局等部門負責職務犯罪案件辦理，指揮中心及其辦公室負責職務犯罪案件統一管理的工作機制。

　　自2009年起，湖北省檢察機關開始在抗訴與職務犯罪偵查領域實行“訴訟職能和訴訟監督職能適當分離”，由公訴、民行和職務犯罪偵查部門分別承擔。由此，“兩個適當分離”在檢察工作實踐中拉開了帷幕，並形成了一整套工作機制，探索出湖北檢察工作改革的有益經驗。

　　陳衛東認為，法律監督是憲法賦予人民檢察院的基本職權，行使不好就會給檢察機關的公信力造成貶損。因此，改革工作機制，優化職能配置就成為激活檢察監督的新思路。

　　“從湖北的實踐來看，實行‘兩個適當分離’收到了較好效果，優化了檢察職能配置，消除了內設機構部門掣肘、職能重疊、監督疲軟、監督缺位等弊端，促進了訴訟職能與訴訟監督職能協調發展，提高了法律監督能力的整體效能。”湖北省人民檢察院檢察長敬大力總結說。

　　“小院整合”激活檢察監督

　　陳衛東在調研中發現，檢察機關內部實行行政化管理，案多人少的矛盾一直比較突出，造成一線辦案人員所佔比例偏低，在基層地區尤為明顯。

　　如湖北省宜昌市某區檢察院在整改前共有干警不到40人，工作機構卻多達11個。中層干部達到13人，這些人在實踐中是不負責具體辦案的。這種情況就導致了該院的一線辦案人員比例連50%都不到。

　　“‘官多兵少’，辦案效率低下，積極性不高。在案件數量不斷上升的背景下，訴訟職能就已經讓檢察官們疲於應付了，更不用說本來就不受‘待見’的訴訟監督了。”陳衛東說。

　　湖北檢察機關在推進“兩個適當分離”改革過程中，除對省院內設機構進行調整，組建專司訴訟監督職能的刑事審判監督處、民事訴訟監督處、行政訴訟監督處外，還在13個規模較小的基層院推進內部整合試點工作，將現有機構整合為批捕公訴部、職務犯罪偵查部、訴訟監督部、案件管理部和綜合管理部5個部門，由訴訟監督部專門承擔訴訟監督職能。

　　對基層檢察院的整合，被形象地稱為“小院整合”。

　　2009年底，黃石市檢察機關在4個40人左右的城區檢察院實行了“小院整合”，一線干警比例由50.3%上升至82.2%。層級的減少，機構數量的壓縮，使更多的檢力下沉，有效緩解了基層檢察院辦案力量不足的問題。

　　“整合后，承擔訴訟監督職能的部門專司監督，使訴訟監督這一‘副業’變為‘主業’，由‘被動’變為‘主動’。與整合前三年均數相比，2010年4個城區檢察院開展法律監督的工作量有了明顯增長，如在立案監督中發出糾正違法通知書數量上升117%，在偵查活動監督中發出檢察建議數量上升23.3%，在民事行政訴訟活動監督中提起抗訴數量上升74%，再審檢察建議數量上升312%。”黃石市人民檢察院檢察長楊武力介紹說。

　　四川大學法學院教授龍宗智對“小院整合”予以肯定。他認為，扁平化改革有利於克服檢察機關過於行政化的弊端。“推進扁平化管理，為提高工作效率、促進訴訟監督工作深入開展、提高執法辦案質量以及增強法律監督的整體效能，具有重大意義。”

　　據有關方面的資料統計，目前全國40人以下的“小院”有480余個，佔全國基層檢察院的14.9%。“把‘小院整合’的經驗向這些院逐步推廣，具有現實針對性和實踐可行性，有利於破解優化資源配置、提升法律監督實效的難題，也有利於為探索檢察機關內設機構職能調整、檢察官分類管理提供路徑。”北京市人民檢察院副檢察長甄貞說。

　　以新刑訴法實施為契機找准定位

　　盡管湖北檢察機關正在探索的“兩個適當分離”改革，讓專家學者們眼前一亮，不過，專家學者也指出，這項改革還存在著問題，比如一些基層檢察院開展得如火如荼，省級檢察機關也完成了對各功能機構的重新配置，但在市州一級層面，改革卻相對滯緩，使得三級檢察機關步調不一致，給各業務部門的對口指導帶來困擾。

　　此外，這樣的改革模式凸顯了主訴主辦檢察官的主體性地位，但法律依據上的缺失又制約著其順暢運轉。法律上缺乏對檢察官個人的授權，導致其發揮主動性時難免“底氣不足”。

　　開展“兩個適當分離”改革后，檢察機關對於公安機關的立案、偵查以及人民法院的審判等執法活動，有了專門的力量進行監督，但是對於檢察機關內部各訴訟職能部門“自己人”的監督卻不夠“硬氣”，並未恰當地解決“誰來監督監督者”的問題。

　　“湖北檢察機關所推行的‘兩個適當分離’改革，正是我國檢察制度對於實踐需要的一種認真回應。盡管還存在一些瑕疵，但不能因此而否定這種改革的正當性和合法性。改革是一個持續的過程，急功近利和淺嘗即止都是不可取的態度。”陳衛東表示。

　　陳衛東認為，目前存在的種種問題，有的可以通過自身機制的不斷完善來加以克服，有的則需要借助外力來化解。

　　他具體建議說，從檢察機關內部來說，要通過統一職能配置、調試考評體系、監督部門適當獨立來完善其內部的整合配置，理順上下關系﹔從外部來看，則需要從法律層面對檢察官的地位重新定位，同時激活人民監督員制度，真正解決“誰來監督監督者”的問題。

　　湖北省人民檢察院副檢察長徐漢明表示，今年全國兩會上剛剛通過的刑事訴訟法修正案，為檢察機關依法履行訴訟職能和訴訟監督職能、強化法律監督，提供了良好的制度化、法制化保障。“我們要抓住新刑訴法即將實施的良好契機，進一步推進訴訟職能與訴訟監督職能適當分離,並健全相關機制。”

　　（本報記者 殷 泓）