盡管我國人均耕地面積遠低於世界平均水平，但農業生產的主要制約因素是水而不是土地。2009年，在佔全國耕地面積48.3%的耕地上，生產了佔全國總量70%的糧食、80%的商品糧和90%的經濟作物。可以說，我國農業的發展在很大程度上取決於灌溉水平。但是，長期以來，我國實行農戶經營制度，農戶生產規模一直較小，這一國情使得灌溉組織機制對我國灌溉水平的提高具有重要意義。

　　合作與統籌兩種組織機制各有優缺點

　　以是否自願為標准劃分，農戶間的灌溉組織機制可分為合作、統籌兩種：（1）從組織原則看，合作即農戶間的自願聯合，農戶有自由進出權﹔統籌即行政主導，一定地域范圍內（如村民小組、村委會）的農戶必須加入，農戶無自由進出權。（2）從決策方式看，合作是全體協商一致，其協議（包括合作費用的分擔辦法、灌溉次序）沒有強制執行力﹔統籌則是少數服從多數，其決定有強制執行力。（3）從灌溉組織成功運作的前提條件看，合作要求成員利益一致且相互信任，能夠自願遵守協議﹔統籌要求組織掌握足夠的資源，能夠強制其成員遵守決定，包括按時足額收繳灌溉費用、維持灌溉秩序。（4）從灌溉費用的分擔方式看，合作一般是農戶各自負擔費用（按誰受益誰負擔的原則），統籌一般按農戶的灌溉面積平均分擔或按照統一標准繳費。（5）合作的組織成本主要包括協商（包括達成協議所費的時間）、明晰灌溉費用的成本，統籌的組織成本主要包括管理成本，即管理者的報酬和組織運作經費。（6）合作的組織風險是指達不成合作協議或合作在中途破裂，統籌的組織風險是管理者貪污或不盡責（包括挪用灌溉費用、灌溉不及時或不經濟）。

　　綜上，合作與統籌這兩種組織機制的成功條件和組織風險是不同的，即適用范圍有所區別。

　　統籌制有助於提高灌溉效率

　　從歷史的角度分析我國農田灌溉的組織機制，可大致將其劃分為三個時期：1952年前是傳統時期，以合作為主﹔1952年政府開始倡導合作化運動，於1955年進入集體制，直到1982年重新恢復家庭經營制，這一時期可稱為集體化時期，灌溉組織機制是純粹的統籌﹔1982年后為后集體化時期，統籌與合作在不同時段所佔比例不同。1982—1988年統籌較少，當時政策重心是落實家庭聯產承包責任制，隻重“分”，而忽視了“統”﹔1988—2000年統籌佔主導，中央要求鄉村組織“積極為家庭經營提供急需的生產服務”、“興辦集體企業，以增強為農戶服務和發展基礎設施的經濟實力”﹔2000年后，隨著集體企業的破產或改制、農業稅費改革、農村水利的市場化，合作又成為政府倡導的組織機制，其標志是生產統籌費（有的稱共同生產費）被取消，合作組織——農民用水戶協會得到推廣。

　　我國有效灌溉面積增長最快的時期是採取統籌制的集體化時期。據中國水利部《水利發展統計公報》和《中國水旱災害公報》數據顯示：1952—1982年，我國有效灌溉面積增加近3000萬hm2，平均每年增加100萬hm2，有效灌溉面積佔耕地面積的比重從1952年的17.9%提高到1982年的49.4%。后集體化時期，有效灌溉面積遞減的時段正好是統籌制較少的1982—1988年，6年內有效灌溉面積減少75萬hm2﹔有效灌溉面積緩慢回升的時段正好又是統籌制重新佔主導的1988—2000年，12年內有效灌溉面積增加了710萬hm2。2000年后，全國農田水利基本建設投資呈逐年增長趨勢，但因旱成災面積及經濟損失量並沒有明顯下降：2000—2009年平均每年因旱成災的面積超過1400萬hm2，造成的糧食損失超過349億公斤，遠遠超過1990—1999年平均每年因旱成災的面積（1194.533萬hm2）和糧食損失量（206.529億公斤）。以上數據表明，相對於合作制，統籌制更有利於灌溉效率的提高，而且后集體化時期統籌制的優勢更明顯。

　　我國農業生產方式決定灌溉組織機制須用統籌制

　　相對於合作制，統籌制更能提高灌溉效率且優勢越來越明顯，這是由我國農業生產方式——農戶經營制度和農村社會發展趨勢決定的。除集體化時期外，我國農業生產的基本單位一直是農戶，戶均耕地面積很小，且有遞減趨勢﹔幾乎每個農戶都兼業，種植收入佔家庭總收入的比重越來越低﹔傳統時期每個農戶的耕地大都成片，后集體化時期農戶的耕地很難成片。這決定了合作成功的前提條件越來越少，組織成本越來越高，組織風險越來越大：戶均耕地面積越小、越碎片化，灌溉工程所涉及的農戶就會越多，每個組織所包含的成員就會越多﹔成員越多，種植收入佔家庭總收入的比重越低，利益就越分化，農戶對灌溉的重視程度就會越低，達不成合作協議或合作中途破裂的概率就會增加。

　　灌溉合作的成功，需要以特殊的社會結構和地域文化為基礎。在傳統時期成功合作的水利組織，都依靠宗教、宗族、幫會等權威性、強制性力量。如成都平原的埝會對廟會、幫會勢力的借重，珠三角地區的治水組織對宗族組織的倚重，邢台地區的水利管理組織對祭祀組織的依托。后集體化時期，宗族、宗教組織雖在部分地區有一定程度的恢復，但經過社會變遷和市場的沖擊，這些宗教、宗族組織也大多失去權威，很難成為灌溉的合作基礎。因此，后集體化時期合作成功的案例主要集中在北方旱地，因旱地可以通過機井灌溉，打機井及購買管道所需資金不多，且可以通過管道將不合作的農戶排除在灌溉受益范圍之外。在南方水田區，合作成功案例主要局限於少數宗族恢復比較好的地區和實行劃片承包的地區。而且，這些成功的合作大多規模較小，局限於利用微型水利工程，根本無法保障極端氣候下的大片區域灌溉。

　　農村基層組織可作為灌溉統籌的基礎單位

　　農村稅費改革后，統籌制比合作制更有利於提高灌溉的效率，還有以下幾方面原因。

　　首先，我國大中型灌溉工程越來越多且作用日益凸顯，大中型水利工程的灌溉帶有公共物品性質。農業生產上的長期性、固定性和不穩定性，使資本的周轉和回收長期不便，從而導致低效率和高風險。農業生產具有多元價值，能夠產生外部效應。以追求利潤為目的的一般市場主體不願意參與提供農業生產領域的服務，因此以提供公共產品為主的政府成為農業生產領域的主要服務主體。當今中國，農戶經營規模進一步變小，土地細碎化日趨嚴重，連接大中型灌溉工程的毛渠多數沒有硬化、不能防滲，且有相當數量的農田不能直接與水渠連通，需要通過其他農戶的水田進行灌溉，因此繳費農戶在灌溉時難以阻止不繳費農戶受益。建設和維護大中型灌溉工程、完善渠系、整治土地的資金主要靠財政投入，農村抗旱的責任主體仍是地方政府及其基層組織，農民抗旱的最終依靠力量仍是農村基層組織。

　　其次，農業稅的取消和基層民主建設降低了農村基層組織統籌灌溉的組織風險。農村稅費改革前，基層組織在統籌灌溉時存在著貪污或挪用灌溉統籌費用等問題。當時農民負擔重，村組干部既要收灌溉統籌費用（此項費用較為容易收上來），又要收農業稅及各種公益性統籌款，因公益性統籌款較多且相當部分與農民生活生產無關，農民不願繳納，因此有不少村組干部將灌溉統籌費用做公益性統籌款。又因為收費名目繁多，財務不公開，農民核實賬目較困難，部分村組干部也容易渾水摸魚，貪污挪用灌溉統籌費用。農業稅取消后，農民不需要繳納農業稅和各種公益性統籌款，不存在挪用灌溉統籌費的理由。加之農村基層民主建設的推進，建立健全了財務公開制度和民主管理與監督制度，鄉鎮政府也加強了對村組干部的監控，村組干部貪污灌溉統籌費的機會成本大大提高。

　　最后，新農村建設增強了農村基層組織統籌灌溉的能力。統籌的組織成本包括管理者報酬、組織運作經費。新農村建設進程中，農業補貼、農村社會保障等惠農政策越來越多，農民對農村基層組織的依靠也日益增多﹔村組干部工資已由財政支付，隨著政府對灌溉工程的財政投入增加，水利灌溉的經費也會有所保障。

　　（作者單位：海南師范大學社會科學部）