【核心提示】預防和治理“城市病”，是提高我國城市化質量的必然要求，是復雜的系統工程，需要從方針政策和經濟社會發展的總體上把握，通過各個方面的長期努力逐步解決。

　　在城市化過程中，我國大城市出現了許多問題。國家“十二五”規劃綱要指出：“合理確定城市開發邊界，規范新城新區建設，提高建成區人口密度，調整優化建設用地結構，防止特大城市用地面積過度擴張。預防和治理‘城市病’。”

　　“城市病”是國家經濟社會發展過程中有關問題在城市的突出表現，如住房供求緊張且分配不公、交通擁堵、生態環境質量下降、公共基礎設施不足等。從深層次看，則是貧富分化迅速加劇，大城市人口和用地規模擴張過快，資源環境容量難以承受人口快速擴張帶來的壓力。

　　預防和治理“城市病”，是提高我國城市化質量的必然要求，是復雜的系統工程，需要從方針政策和經濟社會發展的總體上把握，通過各個方面的長期努力逐步解決。

　　為什麼我國大城市人口用地規模膨脹過快？原因頗多。

　　我國城市化處於快速推進時期，大城市對農民工具有巨大吸引力。農民工進入城市，並非有些學者預期的那樣，引導他們到小城市，就近發展。實際上，多數農民工是成群結伴，經中小城市而不顧，直奔大城市、特大城市，直奔珠三角、長三角和北京、天津等地區。雖然沿海地區工資不理想，有些農民工轉向內地找工作，但涌向沿海大城市的總趨勢仍然存在﹔即使留在西部，也是大多前往重慶、成都、西安等特大城市。大城市經濟發達，就業機會多，對農民工有很大吸引力。大城市外來人口的增長，在今后一段時期仍然勢不可當。

　　大城市資源環境承受能力已經相當緊張，綱要一方面提出“中小城市和小城鎮要根據實際放寬落戶條件”，另一方面則強調“特大城市要合理控制人口規模”，這是切合實際的。大城市“城市病”突出，城市建設成本不斷提高（比如地鐵的修建等），房價高、各種開支大。從經濟發展規律看，進入大城市的成本不斷提升應該是正常現象。它將形成一種經濟排斥力，形成城市間的級差地租，使農民工對擬進入城市有所選擇和比較。

　　利用經濟規律引導農民工進入中小城市並且控制大城市人口規模過度膨脹，可能是一種出路。在經濟政策上，大力發展中小城市，提供更多就業崗位，讓進入中小城市的經濟成本更低，應當成為國家宏觀調控的內容。

　　目前，許多新的大型企業仍然在大城市，並且不斷規劃建設新開發區，這是大城市不斷擴張的經濟因素。今后需要發展大城市群，以緩解城市發展的矛盾。正如綱要指出：“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務功能和居住功能。”

　　大城市規模膨脹是土地財政膨脹的結果。如果說大城市人口規模快速增長是城市政府不希望的，那麼大城市建設用地規模的快速增長，則是城市政府迫切需要的。這是城市政府對土地財政和房地產發展過度依賴的必然。現在，城市土地財政收入已經佔到地方城市財政的1/3強，甚至更高。土地的高價格和房地產的高價位運行，使得土地財政興旺發達。城市政府既是土地資源的管理者，又是土地市場的直接經營者和壟斷者，政府自己確定土地價格，確定推出土地的規模、位置和時間。土地權利迅速金融化，使得地方城市政府在過去的十幾年中獲得了大量收益，比較順利地完成了許多投資和建設。經濟社會得到快速發展，城市形象日新月異，大城市尤其如此。土地買賣數量越多，價格越高，城市收入越好。城市用地規模不斷被擴大，城市規劃不斷被調整和修改，耕地保護受到很大的沖擊。“繁榮”背后潛伏危機，泡沫正在發展。

　　房地產的非正規發展，讓廣大群眾不敢奢望購買商品住房，急劇推進了貧富分化。大城市的富人區和平民區已經出現。土地財政預算外的“靈活性”，“培養”了大批腐敗官員。為快速增加建設用地，征地和拆遷引發的社會矛盾相當嚴重。

　　當國家堅決實施對房地產的調控政策時，土地財政受到抑制。從根本上解決土地財政問題，需要調整中央和地方城市政府的事權關系，改革財稅體制，為城市開辟新的財源。至於城鎮住房制度，則需要從理論方針政策到方法認真實施重構。

　　改革開放30多年來，我國城市得到快速發展，成就巨大。大城市是國家和地區的經濟社會中心，現在出現的這些問題，已經關系到國家和地區發展的全局。中國的城市化正處在關鍵時期，但缺乏科學、系統和全面的理論、方針和政策的指導，建議中央和國家及早准備、適時召開第四次全國城市工作會議，認真研究和解決這些重大問題。新中國成立60多年來，中央一共隻開過三次全國城市工作會議（分別在1962年、1963年和1978年）。改革開放30多年來，城市發展的問題積累得太多了，現在是認真研究、統籌部署、抓緊解決的時候了。

　　（作者系原建設部總規劃師）