论国有企业的战略性调整与分类改革

改革开放之初，我国改革的重点从农村转向城市，国有企业改革逐渐成为我国经济体制改革的中心环节。近年来，伴随着社会经济形势的变化以及国有企业最初改革目标的实现、国有企业的整体良性稳定发展，国有企业改革在整个经济体制改革中的“中心”地位已经较少被提及。但是，国有企业面临的国际国内环境日趋复杂，国有企业改革与发展中既存在一直未解决的深层次问题，也出现了新形势下的新问题。党的十八届三中全会指出，要发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力，推动国有企业完善现代企业制度，这必将带动国有企业改革与发展进入一个新的时期，需要有新的理论思考。

国有企业改革的成就与问题梳理

30多年的国有企业改革与发展取得了巨大成就，具体可以概括为经济布局优化、政企关系优化、经营机制优化、经营绩效优化四个方面。从国有经济的布局和结构方面看，在市场经济体制逐步建立的大背景下，国有资本也渐渐从一般生产加工行业退出，更多地集中于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在新时期的国民经济中发挥主导作用。据国资委统计，在39个工业行业中，有18个行业国有企业总产值占比低于10%。①从政府和国有企业关系方面看，我国已初步建立起有效的国有资产管理体制，改变了过去“五龙治水”、普遍“内部人控制”的现象，国有资产最主要的部分（主要是经营性的资产）得到了比较规范的管理，财政预算不再安排用于补充国有且有资本金性质的支出和经营性亏损，政府的公共管理职能和出资人职能初步分离。从国有企业经营机制方面看，大部分国有企业已经进行了公司制、股份制改革，建立起了现代企业制度，公司治理结构逐步规范。全国90%以上的国有企业完成了公司制、股份制改革，中央企业的公司制、股份制改革面由2003年的30.4%提高到2011年的72%。②从国有企业经营绩效看，国有企业发展质量和运行效率得到了提升，竞争力有了很大增强，国有经济已经摆脱困境，对经济社会发展的贡献进一步显现。以下统计数据清楚地表明了这一点：从2003年到2011年，全国国有及国有控股企业（不含金融类企业）营业收入从10.73万亿元增长到39.25万亿元，年均增长17.6%；净利润从3202.3亿元增长到1.94万亿元，年均增长25.2%；资产总额85.37万亿元，所有者权益29.17万亿元，分别是2003年的4.3倍和3.5倍；2011年底，全国国有企业拥有自主知识产权专利21.4万项；截至2011年底，中央企业境外资产总额3.1万亿元，营业收入3.5万亿元，实现净利润1034.5亿元，分别占全部中央企业资产总额、营业收入和利润的11%、16.9%和11.3%。③

国有企业改革与发展的“四大优化”成就，从宏观层面可以概括为促进经济改革与促进经济发展“两大效应”。在经济改革方面，通过国有经济战略性重组和建立现代企业制度，在计划经济体制下形成的以国有经济为主体的单一的微观经济结构已经得到显著改观，适应建立社会主义市场经济要求的以公有制为主体、多种所有制共同发展的混合经济结构已经确立；在经济发展方面，国有企业改革与发展，在保持我国经济稳定增长、快速推进我国工业化进程、提高我国经济国际竞争力方面发挥了重要的作用。总体而言，国有企业改革已经基本达到20世纪90年代的预设目标。

虽然国有企业改革与发展取得了上述巨大成就，但是从建设成熟的社会主义市场经济体制的要求看，国有企业改革还存在五个方面的“不到位”问题：第一，公司制、股份制的改革没有到位，为数众多的国有大企业，其母公司及二级以上公司层面的股权多元化改革大多停滞不前。这样造成的结果是，一方面企业的治理结构不够规范，市场化经营权利还无法得到充分保障；另一方面，企业具有行政级别，可以从政府那里得到稀缺资源，影响市场公平性。第二，关于垄断行业的国有企业改革还不到位，社会各界对垄断行业改革还缺乏相对统一的认识，没有探索出一条明确、可信又可行的改革路径。垄断行业的国有企业追求行政垄断地位的行为，影响公平有效市场经济格局的构建，造成一定的社会福利损失。第三，国有经济的战略性调整还没有到位。除涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，国有企业还在某些一般竞争性的行业领域拥有相当规模的资产。据统计，到目前为止，仍然有一半左右的国有企业资产分布在非基础性行业和非支柱产业中。第四，国有资产管理体制改革还不到位，国有资本流动性仍然较差，还满足不了有进有退、合理流动和实现国有资本动态优化配置的要求。这一方面导致传统制造业中的过量国有资本不断制造新的过剩产能，形成对非公资本的“挤出”效应；另一方面，在关系国民经济命脉、改善民生和国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有充分发挥。第五，国有企业监督约束机制改革还不到位，还没有形成完善的监督约束机制，存在国有企业经营管理者享受“党政官员”和“企业家”双重激励机制的现象，而相应的约束机制不健全。