论国有企业的战略性调整与分类改革

基于“使命”的国有企业分类改革思路

基于上述分析，新时期国有企业改革的基本思路是：结合国有经济战略性重组，赋予每家国有企业具体的使命，基于使命确定企业的产业定位和战略，选择相应的公司治理模式和监管方式。这要求重新梳理每家国有企业的存在对国家的意义、必要性和法律基础，具体明确每家国有企业的使命。这些国有企业一旦明确自己的使命，就要基于国家赋予的使命确定自己的发展战略，在国家法律框架内开展经营活动。而国资委则需要根据国有企业集团不同的使命、战略，选择不同的公司治理模式和监管方式。

具体来说，可以基于“使命”将国有企业分为三个大类：第一类是“公共政策性企业”，这类企业是国家保证实现社会公众利益的一种手段和工具，旨在弥补市场缺陷，其“国家使命”定位是以是否完成国家赋予的具体政策目标为核心考核指标的“公共政策”导向。这类企业数量有限，却是未来国有资产管理的重中之重。第二类是“一般商业性企业”，也就是人们常说的竞争性国有企业，其定位是以国有资产保值增值为核心考核指标的“市场盈利”导向。量多面广的国有中小企业和产业竞争度高的国有大中型企业，都属于这类企业。这类企业完全是盈利性企业，处于竞争性行业，与一般商业企业一样，其生存和发展完全取决于市场竞争。第三类是“特定功能性企业”，这是具有混合特征的国有企业，既非纯粹的一般商业性企业，也非典型的公共政策性企业。其“国家使命”定位是巩固社会主义基本经济制度和在国民经济中发挥主导作用，包括“走出去”、促进经济发展方式转变、保证国家经济安全和主导经济命脉等具体功能，而这些功能的实现要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础。这类企业有一定数量，且其具体情况千差万别。

我们针对现有的115家中央企业，提出了初步的分类建议⑤。首先，“公共政策性企业”有5家，其数量占全部中央企业数量的比重约为4%，包括中国国新、中储粮总公司和中储棉总公司3家政策性企业，以及国家电网和南方电网2家自然垄断企业。其次，“特定功能性企业”有32家，其数量占比约为28%，包括三大板块：一是国防军工板块，包括十大军工企业和中国商飞公司，共11家；二是能源板块，包括三大石油公司、国家核电、中广核集团和六大电力公司，共11家；三是其他功能板块，包括中盐公司、华孚集团、三大电信公司以及中远集团、中国海运和三大航空公司，共10家。最后，其余78家为“一般商业性企业”，其数量占比约为68%，包括22家工业制造企业、17家综合贸易服务企业、7家建筑工程企业、12家科研企业和20家资产规模在500亿以下的其他中小企业。由于国有企业的复杂性，上述分类可以是动态的，随着环境和情况变化而调整。

在上述分类的基础上，进一步进行分类监管。对于“公共政策性企业”，可以采用国有独资公司的形式，针对具体企业专门立法，并建立严格的政府预算管理制度，其收入和支出都要有严格的预算管理，对管理层考核的核心要求是能否很好地实现公共政策性目标；对于“特定功能性企业”，可以采用国有控股的公司制的形式，也可以成为国有上市公司，这类企业除了满足公司法的一般要求外，还要针对其所处行业建立专门的行业法规来管理，这类企业要接受政府一定的预算管理，对管理层的考核要以经济目标为主，满足国有资产保值增值的要求；对于“一般商业性企业”，企业可以是相对控股的公司制形式，企业设立和运行符合公司法的要求即可，国资管理部门的监管形式主要依靠对派出董事的管理，其收益主要是股权收益。“一般商业性企业”是由于历史原因而遗留下来的企业，原则上不新设这类企业，从长期看，国有股可以从这类企业逐步退出，从而保证国有资本集中到关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济活力、控制力、影响力。这正是国有经济战略性重组的本质要求。通过国有股份从“一般商业性企业”的逐步退出，可以减少国资委直接管理的国有企业数量，缩小管理半径，否则面对太多的国有企业，无法具体明确各个国有企业的使命和产业定位。从未来发展看，国资委应该通过战略性重组，组建30家左右的国有大型企业集团和控股公司，这些国有企业主要为“公共政策性企业”和“特定功能性企业”。