二、关于社会建设的政策创新

为了加强社会建设，十七大报告提出了一系列新的政策。有一些是我们过去长期讨论、争论但是没有结论的，这次给出了结论；有的是过去提出过但并没有清楚强调的，这次也加以明确强调了；有一些是过去没有提过的，创新性很强。

（1）在优先发展教育方面，明确提出要坚持教育的公益性质，加大财政对教育的投入。加大财政对教育的投入是这段时间我们经常讲的，但是明确教育的公益性质，可以说是对我们前一段时间的讨论甚至对我们20多年教育实践的总结。教育到底是一种公益性的事业，还是一种营利性的产业？我们过去在进行市场经济建设的时候，曾经把大量的市场机制引入教育领域，甚至一度出现“教育产业化”的口号。在实践中也出现了各种各样的乱收费现象。最近这几年，“上学难、上学贵”问题成为社会议论的焦点之一。这些问题的产生，归根结底都是因为对我国的教育事业到底是什么性质的，在认识上发生了混乱。国外的教育并不都是公益性的，国内也有一些是私人办的教育，也不一定完全是公益性的。那么，我们党领导的教育事业到底应该是什么性质的？是否可以完全通过市场机制来运作？简单地说，就是办学是不是为了赚钱？根本目的是什么？应该说在过去20多年的实践中对这个问题的认识是比较模糊的。十七大报告强调了教育的公益性质，是一个非常重要的判断。今后我国教育怎么发展，教育体制怎么确定，这是一个基础性的判断。它在今后的实践中会起非常关键的作用。还在20世纪90年代初，国家规定财政性教育经费支出占国民生产总值的比重，到20世纪末要达到4％，但是我们从来就没有达到过。财政的教育支出占GDP的比重一直未能超过3％，最近几年还出现了下降的趋势。2005年，在财政总支出中，教育支出占的比重下降为11.27％，与世界平均水平有很大的差距，与发展中国家相比也处于比较低的水平。例如，泰国2000年就占22.44％，墨西哥1999年就占25.54％，而我国2005年才占到11.27％，相当于泰国和墨西哥所占水平的一半。1995年至2004年的10年间，我国城镇家庭的人均教育支出增长了2.37倍，年均增长14.46％。也就是说，由于国家财政对教育的支出比重降低，所以家庭对教育的支出就必然很高，大大高于人均收入的增长速度。这就造成了上学难、上学贵的问题。十七大报告明确强调了教育的公益性质，这样，我国长期存在的财政的教育支出比重偏低的局面，就有望得到实质性的改变。

（2）在扩大就业方面，提出要建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。这对于进一步推动城乡统筹，形成全国统一的劳动力市场，具有非常重大的意义。前一段时间，一些城市曾经明文规定农民工哪些行业、哪些职业不能干，在待遇、福利、就业岗位的提供等方面，也有种种对农民工的歧视。为了解决城市下岗职工的就业问题，甚至把原来聘用的农民工辞掉，腾出一些岗位来让给下岗职工。这就不是一种平等就业的制度。

就业问题，事关社会稳定、社会发展的大局。现在的一些群体性事件，主要参与者就是无业游民。在大力推进城市化、工业化的同时，应该高度重视就业容量问题；在鼓励流动的同时，应该高度重视就业的稳定性问题；在深化改革的同时，要处理好改革与稳定和发展的关系。大力加强就业培训，努力创造更多的就业岗位，使每一个有劳动能力的人都能就业，愿意就业，乐于就业。这是关乎国计民生的大事。

（3）在收入分配制度改革方面创新点也很多，这里特别强调的是这样一个新的提法：“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”。关于公平和效率的关系问题，在以往20多年党的文件中的提法是有一个变化过程的。改革开放初期的提法是“效率优先兼顾公平”。很长时间我们非常重视效率，公平只是兼顾一下。应该肯定，这对于克服平均主义，激发社会活力是发挥了重要作用的。但是，效率在任何场合，任何时候都要优先吗？到十五大的时候就讨论这个问题，公平和效率的关系到底怎么提？因为效率优先兼顾公平，公平实际上是兼而不顾。所以，在十五大报告里就有一个新的提法，就是“一次分配讲效率，二次分配讲公平”。这个提法有较明显的进步，就是区分开一次分配和二次分配。因为我国建立起了社会主义市场经济体制，按照市场机制配置资源，相应地，也就根据资本、劳动、技术和管理等生产要素的投入，各自所作贡献的大小来进行分配。一次分配基本上是市场决定的领域，所以要讲效率。但是，二次分配要讲公平。在社会保障、社会福利这些领域要讲公平。这个提法比原来讲的效率优先兼顾公平更具体，也更全面一些，但是也还有问题，“一次分配讲效率”，那么一次分配就不必讲公平了吗？不讲公平的一个结果就是20多年农民工的工资基本上没有涨。老板的收入也许涨了几百倍、几千倍，一些地区农民工的工资20多年只涨了60多元，平均一年也就涨3元。这就提醒我们要考虑一次分配只讲效率行不行？难道这里就没有个公平问题吗？企业赚了那么多的钱，资本和劳动之间是否应该有个合理的分配比例？这些年的一次分配问题越来越大，成为劳资关系紧张的根源。所以，强调初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系，再分配更加注重公平，具有很强的针对性，也更加合理，更加科学。

（4）鲜明地提出要逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。从国民收入的第一次分配来看，劳动所得在国民收入分配中的比重，从1978年的42.1％降低到2005年的37％。也就是说，我国以往二、三十年GDP是每年以接近两位数的速度增长，但是工人的工资、劳动所得所占的比例却在下降。而资本收入在国民收入分配中所占的比重，大约上升了20个百分点。我国一次分配劳动所得所占的比重明显低于市场经济国家的一般水平（54％－65％）。

提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，是经济社会发展的必然趋势，也是中国特色社会主义的本质要求。我们的经济增长并不是为增长而增长，我们的发展也不是为发展而发展，根本目的是为了人民，发展成果必须由人民共享。

（5）在社会保障体系建设方面，完整地提出要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。在我国社会保障体系里，哪一些是基础的部分，哪一些是当前的重点？报告明确要以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点。在实践中，这些重点得以明确也是经过一个不断认识的过程的。就以最低生活保障制度而言，我国1997年、1998年期间，国有企业改革，许多职工下岗失业，当时称为下岗失业“洪水”，短短几年时间几千万国有企业职工下岗。在这种情况下，针对城市贫困人口和下岗职工问题，出台了城市最低生活保障制度。这项制度刚出台的时候，中央财政并不出钱，只由地方财政承担。从1999年开始，中央财政出资23亿元，2000年翻一番达到46亿元，2001年又翻一番达到92亿元。2001年以后维持在每年120－130亿元的规模，再加上地方财政的配套资金，这样，城市尽管有几千万的下岗职工，但是没有出现大的动荡。城市最低生活保障制度功不可没。在城市搞得非常好的低保制度，在农村能不能实行？就这个问题也争论了好几年。在8亿农民中也实行低保制度，到底得有多少人需要“低保”，需要多少财政投入？财政是否能够承受得了？对于这些问题心里都没有底。于是乎，国内外好多研究机构就开始算账，到底在中国农村搞低保需要多少钱？算账算得需要钱最少的是亚洲开发银行，他们认为有27亿元就够了。当时全国农村贫困人口是2700万人，每人每年发100元，平均一个月也就8元多。虽然低保是管补差，这个补差水平也偏低。从这些年一些省市试行农村低保制度的实践经验看，中央财政出资的规模如果能像在城市实行低保制度的支出一样大，那么这个制度就可以在农村推展开来。事实上，到2006年，全国已经有22个省市自己出资在农村实行了低保制度。这说明，在农村建立最低生活保障制度：第一，搞得起；第二，老百姓欢迎；第三，有些地方财政自己就能基本承担。所以，以最低生活保障、基本养老、基本医疗为重点，既是抓住了老百姓当前最迫切要求解决的问题，也不会给财政增加难以承受的负担。

（6）在医疗卫生方面，要坚持基本医疗卫生的公益性质。这也是个长期争论的问题。确实，医疗卫生制度在世界上也是五花八门的，像英国那样的国家免费医疗制度，有它的好处，也有它的弊端。像美国那种以商业保险为主的医疗制度，也有利有弊。英国拿出占GDP百分之八、九的卫生医疗支出（高的年份超过10％），就可以给所有的人免费医疗，但是医疗服务的提供不能满足要求。看病要排队，如果不是急病的话要排好几个月。美国的卫生医疗费用支出在世界上是最高的，占GDP的比例比英国要高出一倍多，是一个最昂贵的医疗卫生制度，像我们这样的国家不可能照搬那样的制度。所以，医疗卫生体制要不要坚持公益性质？要总结我们自己的经验。20世纪80年代中期以后，各级财政大大缩减对卫生医疗事业的经费支出，原来的一些卫生防疫体系，比如乡镇卫生防疫站，很难维持局面，很多地方甚至难以给老百姓提供基本的卫生防疫。老百姓的饮水卫生也没有保障。这几年，东欧国家努力要加入欧盟，左右两派的党在这一点上是一致的。加入欧盟的好处之一，就是所有农村的饮用水和厕所，由欧盟提供资金加以改善。可见，这些基础性卫生条件，对农民来说不是小事情。它的政治意义、社会意义不可小视。改善这些最基本的卫生条件，是政府不可推卸的责任，必须明确卫生医疗事业的公益性质。十七大报告强调基本卫生医疗的公益性质，包含着对政府责任的承诺，对我国财政体制改革的承诺。

（7）进一步强调在医疗卫生领域要强化政府责任和投入。实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的医疗卫生体系。正像我们以往在教育方面投入不足一样，我国财政用于医疗卫生方面的投入也是非常不足的。现在对看病难、看病贵问题社会反映这么强烈，问题出在哪里？我国用于卫生医疗的总支出占GDP的比例达到5.6％，与其他国家相比并不算很低。这个比例高于新加坡（4％），而新加坡却成功地解决了基本医疗问题；也高于香港（5.2％），香港也能够提供基本的免费医疗。我们的问题就在于卫生医疗支出中，政府出资比例太低，只占其中的17％，80％多是老百姓自己掏钱，这样才出现“看病难、看病贵”的问题。所以，强调强化政府责任和投入，建立覆盖城乡居民的医疗卫生体系，是实质性地加速推进医疗卫生事业。新型农村合作医疗，按照原来的目标，到2008年覆盖全国农民的80％。但是广大农民要求很强烈，各地积极性也比较高，2007年底这个目标就可以实现了。说明报告中强调的这些政策措施都是深得民心的。

（8）在社会管理方面，明确指出要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。这是对我国社会管理经验的深刻总结，也是百分之百的中国特色。西方国家的社会管理是一种别样的格局，例如，政府、市场和“第三部门”的分工合作。我们明确了党的领导在社会管理中的重要地位，政府在管理中的作用，社会包括民间组织、社区组织的作用，还有老百姓的参与，这可以说是我国特有的社会管理体制。

社会建设基础在社区。近年来，各地对社区建设高度重视，在社区党建、社区服务、社区文化和社区组织等方面取得了很大的成绩。特别是最近几年，社区公益性服务事业迅速发展，很多下岗职工、退休职工对社区建设作出了重要贡献。随着社区卫生服务机构的建设，社区能够在居民的养老、医疗和促进就业等方面提供更加方便、廉价、快捷的服务。把社区建设成和谐、安定的温馨家园，是对和谐社会建设的有力推进。

所有这些提法，体现了对新时期推进社会建设的科学构思，表明我们党对社会建设诸多方面的难点认识非常到位，政策针对性强，措施非常得力。对于社会建设的六个方面，到底难在什么地方，需要采取什么措施才能解决问题，十七大报告给出了非常明确的回答。这样，就使得社会建设的理论和政策高度的一致，将会对我国的社会发展起到强有力的推进作用。