五、遏制利益集团影响，促进政府转型

　　(一)减少政府控制的经济资源

　　政府手里控制着过多的经济资源，毫无疑问就是各利益集团特别是特殊利益集团眼里的盘中餐。改革开放以来，政府通过税收和正规收费所控制的资源份额明显下降了，但这并不意味着政府实际支配的资源量相应减少了，而且近年来政府财政收入增速始终大大超过经济增速。政府通过其他途径仍支配着大量资源，特别是民间资源。政府控制过多资源，使得政府难以从微观经济活动，特别是一般性资本形成活动中退出，同时为腐败和各个特殊利益集团寻租提供了肥沃的土壤。因此，特别需要注意政府合理职能界定的问题，控制的经济资源以其合理职能所需为界，以尽量减少利益集团的不良影响，这是遏制特殊利益集团活动的一个重要前提。

　　(二)降低政府行政成本

　　建设一个不仅廉洁而且廉价的政府，是包括中国在内的世界许多国家的共同追求。降低政府行政成本，需要几个方面工作的配合。首先是加快预算管理体制改革。目前，行政成本在某种程度上是由地方政府的自由裁量权造成。正是在财政支出上缺乏合理可行的定额标准，不规范和不透明，导致公务费用超标严重，行政经费过快增长，财政资金严重浪费。政府的支出既然都应有预算编制进行管理，就应该进一步使预算管理体制真正发挥作用。政府预算必须有广泛的论证基础，要公开、透明，要着重发挥人大这样的机构对预算的监督与审批功能，促使财政预算分配的合理化。其次要改变政府机构与人员臃肿的局面。政府机构改革是政治体制改革和经济体制改革的重要交汇点。要提高政府的治理能力和行政效率，必须减少政府级次，精简机构和人员。

　　(三)严厉打击腐败

　　腐败、政府行政成本膨胀和国有经济强化往往是一种共同存在的现象，甚至在某种程度上是相互强化的。特别是，在当前经济增长中起重要作用的几个领域，如基础设施建设、房地产开发等领域，权钱结合和贪污腐败的现象屡禁不止。周黎安、陶婧(2009)指出，政府规模的扩大会增加地区腐败案件的发生，特别在那些掌握着资源配置的关键权力部门更是如此。这是一个很直观的结论。此外，政府支出的规模越大，基建部分所占比重越大，腐败也更容易出现。这些结论与上面所谈到的在合理界定政府职能前提下必须减少政府控制的经济资源是一致的。目前，在对腐败的执法过程中，成立了纪委、监察部门、检察机关等一系列反腐机构，形成了党、政、司法各部门齐抓共管的局面，但还做不到违法必究。因此，要保证司法的公正性，避免行政干预。为了消除司法不公和司法腐败，除了完善司法制度，也要加强人民群众的监督和各级党委纪检部门的监督。对于政府而言，政府的政务活动要公开、透明，这样才能让人易于理解和监督机构易于监察。

　　(四)建立准入开放和公平竞争的市场

　　切实建立市场的公平竞争秩序，打破一些国有垄断企业对市场的垄断和操纵，也是一个重要方面。在金融、通讯服务，以及各种自然资源及其产品市场等人们熟知的垄断市场上，由于垄断因素排斥竞争，新的企业难以进入。撇开垄断对消费者利益的损害不论，垄断造成的行业进入壁垒已经对行业自身的增长产生了极强的抑制作用，严重打压其他资本的合理进入，使市场竞争效率得不到体现。因此，打破垄断，在那些实际中不需要国有企业来体现国有经济控制力的领域，鼓励其他企业的进入。

　　(五)加强对房地产行业的调控

　　房地产本身的要害问题就是高房价所带来的问题。毫无疑问，地方政府及房地产开发商的利益在各种博弈中占了上风。加强房地产调控涉及两个方面：一个是对房地产市场的调控。2009年年底和2010年国家出台了如“国四条”、“国十一条”、房产税试点，以及提高房贷利率等措施，这些做法有利于引导社会对房价上涨的预期，并把重点放在打击投机投资需求上，为抑制房价的过快增长提供了有力的政策工具。房地产调控涉及的另一方面是要打破地方政府与房地产开发商的联盟。这主要是要打破地方政府推高房价的激励。中央为此进行的调控除了需要遏制地方政府的部门利益外，也要切实解决目前分税制所带来的中央地方财权与事权不一致的问题。着眼于整个财税体制的改革有必要提上日程，以改变地方财权与事权不对称的状况。当然，从另一个角度说，地方过多介入经济活动，甚至依靠各种投资推动当地经济建设等，也不应再纳入地方政府的职责范围，这也与前面提及的减少政府控制资源的论述是一致的。

　　(六)建立合理的政府治理结构

　　实现政府决策和执行的公开、公平、公正，免于受到特殊利益集团的干扰，对政府权力的监督与制衡是重要的。而要实现监督和制衡，必须要有一个制度化的安排，以便使社会各阶层、各利益团体，特别是弱势团体都能依据一种相对稳定和透明的规则来进行监督与制衡。这种制度化的安排一般而言就是法治。建立法治政府的核心，即在于通过法律的制度化安排，实现有效的政府治理结构，使各阶层的利益相关者都能够参与到政府决策中来，使政府真正成为有效政府。

　　（张卓元研究员参与了本文的讨论，并初稿形成后提出了宝贵的修改意见，在此致谢。）