明清易代与清初监察体制调整

　　监察制度是中国古代政治实践的重要组成部分,中央对地方的监察可以有效制衡和规范地方行政权力,巩固中央集权。中央监察地方主要通过两种方式,即常规巡察与临时派员。然而,中央派出监察官的“地方官化”或监察官员与地方行政体系的龃龉互斥时有发生,最终制约了监察制度作用的充分发挥。有清一代,监察直省体制几经调整。明代巡按旧制在清代顺治朝数度引发存废之争,至顺治末年废止。此后,清廷采取奏折言事和因事特派重臣巡察并用的监察模式,一定程度上弥补了巡按废置所造成的监察空白,为雍正朝巡察官的设立提供了新方向。清初监察方式转变的实质,反映出清廷在重建地方政治秩序后为平衡行政与监察所作的努力。

　　廷臣就巡按存废展开辩论

　　清初沿袭明代监察体制,遣都察院监察御史巡按地方,秩虽止七品,但因职权颇重,地方大员皆在其纠劾范围之内。顾炎武盛赞此类制度设计之精妙,“秩卑而命之尊,官小而权之重,此小大相制,内外相维之意”。顺治元年(1644),清军入关。当年五月初授顺天巡按,至顺治十八年五月正式罢废,其间数度停复、断续派遣,巡按制度实际仅存在约13年。

　　随着清军南下与南明败退,朝廷渐次向各省派出巡按,某些地方巡按的派驻甚至早于督抚。顺治元年至顺治七年,清廷陆续派出二十六差。但此阶段派出方案不断变动,如江南地区先后设江南、江北、应天、上江、下江五差,设于顺治六年的真顺、河东二差仅存在一年。顺治七年四月,清廷以兵饷短缺为由议裁巡按,并以临时遣员的监察方式代之,“以后巡行察举,不拘年分,候旨特遣”。然而,异议很快出现。顺治八年二月,工科左给事中姚文然题称:巡按“察吏安民,其任綦重”,此前仅因不得其人而裁撤巡按制度,因此奏请朝廷“澄清都察院诸臣”。顺治皇帝循此甄别都察院官员,诏令定立巡方条规,并于次月恢复派遣巡按,每省一员,至八月间共设十七差。但此次复遣仅施行两年,顺治十年五月,便因郑亲王济尔哈朗等人的反对而再遭罢废。

　　经此两度波折,廷臣于巡按存废颇多辩论,满汉官两方各执一词,日显胶着,争论主要围绕两个焦点展开。一是巡按御史的拣选范围。入关之初,清廷多以明朝旧臣任巡按,如顺治元年所派之柳寅东、黄徽胤、卫周胤等。顺治三年开科取士后,巡按人选进一步向汉人倾斜。这自然招致被排斥在巡按人选之外的满官群体的不满。顺治十一年四月,吏科给事中林起龙“乞速选新旧廉能大臣,巡行各境”。郑亲王济尔哈朗等于次月议复时,趁机提出“每省遣满汉官各一员”,但未得顺治帝允准。二是派遣巡按御史的必要性始终受到满官群体的质疑,这与汉官群体的态度对比鲜明。以第三次复遣为例,顺治十二年四月,左都御史龚鼎孳等人极力促成复遣,仅五年后便经议政王大臣、九卿会议废止。表面来看,满汉双方似在停派巡按的问题上达成一致,事实上另有隐情。陕西道试监察御史陆光旭顺治十七年事后揭露,废止巡按的题稿意向实由安亲王岳乐主导,汉官仅画题而已。值得注意的是,满洲官员关于派遣巡按收效甚微且“靡费徒多”的议论,并未影响皇帝对此制度的信心。顺治帝接阅陆氏上疏四天后,未等诸臣议复,便先行表态:巡按“职掌察吏安民,厘奸剔弊,关系甚巨”,虽有个别不肖者,“其余岂尽无益?概行停止,是否妥确”。其后,又令议政王等重议。当年十一月,通过复派之议,但因皇帝翌年猝逝而不了了之。

　　雍正朝重塑巡察模式

　　巡按制度的罢废意味着清代监察直省体制中制度因素的削弱,亦是对例派与特派两种监察模式的重新取舍,这种倾向在历次废置巡按后的弥补方案中已有体现。顺治十八年五月,左都御史阿思哈建言“选重臣巡察”,这正是顺治七年“不拘年分,候旨特遣”方案的延续。康熙二十一年(1682),康熙帝以刑部尚书魏象枢、吏部侍郎科尔坤巡察直隶,仍是这种模式的实践。此外,奏折最初仅是皇帝与心腹官员之间交换信息的秘密渠道,而非行政公文。康熙中叶以降,康熙帝广泛利用这一渠道了解地方事务、察查官员言行,使得奏折成为在一定程度上填补监察空白的另一种方案。

　　然而,重臣巡察及奏折并不能从根本上制约巡按制度停废后督抚权势日益坐大的局面。雍正皇帝即位之初面临的主要问题之一,便是如何有效平衡地方权力,但他对于恢复巡按制度心存迟疑。雍正元年(1723)正月,他曾拟向各直省派遣巡按一员,但因虑及顺治朝抚按之争而作罢。廷臣于分权之法亦多讨论,或如内阁学士査嗣庭提倡奏折言事之例,或如翰林院检讨李兰、左副都御史江球等参照巡按制度设计新的巡察模式。雍正帝对此二途皆予采纳,一方面将具折权从督抚放宽至各省布政司,拓宽信息渠道;另一方面则是自雍正三年起,陆续向地方选派巡察御史。

　　雍正帝以“巡察”取代“巡按”旧名,并将“专司稽察盗贼并巡查驿站烟墩”等事项定为主要职掌,看似与巡按御史“察吏安民,厘奸剔弊”的职责存在明显区别,但两者之间存在紧密的内在关联。巡察御史的出现正是世宗融合顺治朝巡按旧制及康熙朝重臣巡察两种政治遗产的结果。就派遣方案而言,巡察御史拣选范围及流程相对固定,与巡按御史颇为相似。尽管前者在科道官的基础上又增入小京堂、郎中,但仍属品秩较低的京官,以小制大的监察理念并未改变。派往特定地域与因事委任,也是重臣巡察思路的延续。例如,雍正三年,因直隶旗民杂处且治理不便、山西地方民变迟迟未能善后,而将巡察范围扩展至两地。特别是在事务繁巨的直隶,雍正四年十月,朝廷将巡察一差细分为顺天永平宣化、保定正定河间、顺德广平大名三路,每路各遣两员。