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巡察制度内含双刃效果
巡察御史的职权虽无法与巡按相较,但在实践过程中,巡察御史往往利用“中央官”身份,突破职权限制,直接介入地方行政。清初,巡按权力之大乃至“内宣朝廷德意,外察督抚贤否,上考百官善恶,下问万民疾苦,以及封疆安危、兵马强弱、钱粮虚实、刑名直枉无不稽察”。巡察御史的职权专司稽查盗贼、巡查驿站烟墩,雍正帝也谕令巡察官员不得干预“一切地方事务”,但实际并非如此。他们不仅对吏治民生、刑名治安等地方常规政务有所关注,对雍正推行的各项新政亦有相当涉入。譬如在清查江南亏空、湖广垦荒、河南山东推行保甲等政务中,皆可见巡察御史与皇帝、督抚之间的互动。巡察御史通过皇帝默许、地方官有限默认以及自身的政治手腕等,游走在“为”与“不为”之间,但缺乏制度和法理支持。这种灵活的隐性职权不仅便于皇帝对地方行政的调整与掌控,也可在一定程度上削弱监察官员“地方化”的可能,使其长期保持独立于地方系统的外部(中央)监察者的性质与功能。
事实上,巡察官员在行使职权过程中的模糊性或灵活性是一把双刃剑,“名实不符”“权责不明”往往酿成巡察御史与地方官或是水火不容或是沆瀣一气的两种极端后果。山西巡察励宗万密陈山西弊政,并将矛头直指山西巡抚石麟和按察使宋筠。双方由此相互攻讦,嫌隙日深,甚至阻碍了地方行政的正常运转,而真正的弊政症结反而游离于焦点之外。雍正六年,山东巡抚塞愣额具奏保举本省巡察张鸣均,随即引起雍正帝警觉,上谕申饬二人,指责巡察官不应“有意缄默包容、不言地方之事,以为可得巡抚之欢心而为之称誉”。巡察官员竟疑似与地方官相互勾连,这显然与朝廷设置巡察御史的初衷背道而驰。巡察御史设立未及十年,便被陆续停废。山东、河南停于雍正六年,江南停于雍正九年,直隶、湖广停于雍正十二年。巡察制度的废止与其设立初衷不无关联,此时雍正帝的新政已渐次完成,各地督抚亦由得力者出任,如若再行此制,双刃的另一面即将伤及大局。乾隆以降,清廷除进一步下放奏折权外,另将巡视权赋予道员,特派的巡察御史由是亦无存在的必要。
制度兴废反映时代变迁
顺治朝废止巡按制度,除满汉矛盾以外,明清两代地方行政体系的演变也是重要原因。明初始派御史巡视地方,此后逐渐制度化,巡按御史成为与按察司相类似的负责监察地方的官员。巡按御史直接向都察院负责,虽然品秩低微,但其权力很快跃居按察司之上。宣德、正统年间选派文臣镇守、巡抚地方,其性质是挂都御史衔的都察院派差,其职权最初与巡按有部分重叠。景泰以降,巡抚体制日渐固定,巡抚的职掌重心亦转向民事,反而较少涉及监察事务。总督则是专为军务或边务所差。因此,明代巡按几乎成为专司地方监察的职官。
清初则不然。顺治、康熙两朝督抚多出身汉军八旗,意在稳定地方、钳制汉官,督抚在事实上成为一省的军政长官,可以广泛参与地方事务管理,权力较明代大为提升。另外,明代督抚品级由都御史挂衔决定,而清初督抚已有固定品级,是官职而非差遣。这就造成督抚与巡按在监察权上的重叠与龃龉,而前者在品阶、出身及其与中央上层的亲密关系,使得督抚完全凌驾于巡按之上,巡按失去了制约、监察地方的实际功能。如何处理巡按与督抚的权力关系显得日益棘手,这也是巡按废立争议的焦点之一,朝廷亦倾向于以巡抚来分解巡按的部分权责。
就顺治、康熙、雍正三朝的政治实践来看,诸多方案试图解决的仍是中国古代地方监察制度面临的核心问题之一:如何避免中央监察官员的“地方官化”。在强势督抚的阴影下,历代惯用的“以小制大”策略难以为继。雍正朝巡察御史的废止,在某种程度上正是朝廷意识到其无法完全超然于地方行政体系之外,更无法摆脱地方政治利益的纠缠。从巡按到巡察,地域与权限的萎缩昭示着这种监察模式逐渐无法满足时代发展的需要。清廷最终采取折中方案:一方面接续巡按、巡察御史体制绪余,朝廷不定期派员巡察特定地方;另一方面,清廷亦尝试将监察权普遍下放,由中央外部监察变为地方内部制衡,乾隆朝赋予道员以监察之责以及奏折行用范围的日益扩大,正是基于这种思路的实践。
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