通向行政现代化的普鲁士模式

　　德国历史学家莱因哈特·柯塞勒克曾提出“鞍型期”理论,在“鞍型期”,即1750—1850年间,欧洲政治和社会经历了巨大变迁。它的共同特点是,政治上从绝对君主制向民主政治过渡,社会领域从传统等级社会向尊重平等和个人自由的公民社会转型。在这个转型期建立了欧洲的现代国家体系。它是作为经济和社会转型的主角和承担者出现的。

　　正是在“鞍型期”,普鲁士从欧洲三流国家跻身一流国家。它的成功转型应当归结于国家构建的有效性以及政府卓越的行政治理能力。在欧洲,近代普鲁士具有“强国家”的政治形象。

　　普鲁士行政体系构建及其本质

　　国家构建的过程即现代行政体系或韦伯意义上的官僚体系构建及逐步完善的过程。在1750—1850年间,普鲁士行政制度经历了三次重要变革:一是1750年左右,普鲁士的绝对君主依据启蒙的理性原则,废除地方封建等级制度,建立了从中央到地方中央集权制的现代行政制体系,奠定了普鲁士“警察国家”的政权基础。二是18世纪末19世纪初,在拿破仑战争导致国家危亡的紧急状态下,由普鲁士自由派官僚推动了一场政治改革,对君主绝对主义体制下的行政制度进行重组,以“行政自由”代替“宪政自由”,形成了普鲁士现代行政的独特观念,并对后世的制度建设产生了深刻影响。三是1850年左右,在欧洲范围内宪政民主运动的推动下,在“普鲁士式”君主立宪制的框架内,确立了对君主而非对议会负责的政府权力运作模式。

　　尽管普鲁士行政制度变革并未脱离欧洲发展的基本模式,但其发生的程度和方式与其他欧洲国家相比却是有差异的。首先,不同于它的邻国——法国,“改革”而非“革命”成为普鲁士变革的主要方式。在这里,缓慢的、自上而下的改革被称为是具有“积极意义的革命”。在《里加备忘录》中,改革派政治家哈登堡甚至说,普鲁士改革依靠的是“政府的智慧”。其次,在普鲁士的现代国家体制中,传统的支柱——君主制作为权力的核心从未受到根本性触动。在普鲁士不像欧洲其他国家,“君权神授”并不是根深蒂固的观念,君主不是与“神权”而是与世俗的国家权力紧紧联系在一起的。因此,在启蒙思想影响下,君主制可以随着国家观念的改变与现代国家制度融为一体。比如,在绝对君主制时期,弗里德里希大帝(1740—1786年在位)自称为“国家第一公仆”。而在欧洲宪政革命的年代,威廉四世(1840—1861年在位)则称自己是“宪法君主”。而且,在一个世纪中,像英国那样现代意义上的议会民主制始终没有在普鲁士建立起来,因而其行政制度现代化并不涉及权力分割的核心问题,它所建立的是一个融合了君主制与现代民主因素的混合体。