通向行政现代化的普鲁士模式【3】

　　第三,注重地方自治。19世纪,随着传统经济和社会关系的解体,新的社会阶层产生。为了鼓励和激发社会力量参与政治事务,普鲁士开展自治实践。在强调国家行政统治主导地位的同时,建立各省、县和市镇等级代表制度,吸纳社会精英分子参政议政。这样的制度设计既是为了在一定程度上制约国家权力的膨胀,克服官僚制度带来的负面效果,提高政府行政效率,也是为了公民社会的成长,为社会提供更大的发展空间。不过,与英国不同,普鲁士的地方自治不是建立在议会政治基础上的,地方代表制度只是作为国家行政权力的有益组成部分而被纳入行政体系。而且,由于传统社会等级制度的坚韧性及法律体系的特殊性,普鲁士的自治实践特别关注新旧治理原则之间的妥协与协调,以求实现传统自治模式向现代治理模式的平稳过渡。只是在这个过程中它所遇到的阻力是很大的,直到1872年《县自治条例》颁布,地方自治才得以广泛推行。

　　第四,官僚集团管理方式的现代化。韦伯说,在现代国家,对日常生活的有效统治既不靠议会的演说,也不靠君主发号施令,而是通过日常的行政管理,因此不可避免地要操之于官僚集团手中。如此一来,官僚集团的管理就显得至关重要了。在普鲁士,官员的任用、晋升、工资、养老金、岗位培训、考评制度、职责范围等都是按层级制设计的,在一个世纪中不断调整和完善,在欧洲国家的官僚专业化管理中具有典范性。而官员的行为规范则受到行政法规的制约,对纪律、廉洁有严格要求。在君主体制下,忠诚、服从被视为职业道德的重要组成部分,对于政治官员和职业政治家则更属“特殊责任”,它的养成既依赖于荣誉感和伦理道德的培养,也依靠特别的官员惩戒手段。

　　应当指出,到19世纪下半叶,普鲁士行政制度的现代化已遭遇到发展的瓶颈。毕竟君主制下,行政现代化发展的空间有限。随着专业化官僚体制的壮大和成熟,君主的专制权力与行政的常规权力越来越难以共存。作为现代普鲁士国家体系中的两大权力支柱,君权与行政权的法律关系始终是模糊的,加之19世纪50年代后发展起来的议会制度,三者的权力关系并未在1848年12月6日《普鲁士钦定宪法》及1850年《宪法修正案》中得到明确界定,导致50年代内阁的不稳定和频繁更迭,60年代则发生了严重的“宪法冲突”。这些都严重影响了政府的行政效率,而此后“铁血宰相”俾斯麦长达二十八年的“个人统治”又在一定程度上桎梏了民族的政治才能。

　　　　(作者为国家社科基金项目“普鲁士行政制度的现代化研究”负责人、北京大学教授)