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首先，在贫困家庭救助服务的对象划分上，借鉴分类救助的思路，可在现有最低生活保障制度基础上，配套开展分类救助服务。在根据家庭规模和收入水平确定贫困家庭后，以家庭为单位进行分类评估，分为有老人家庭、残疾人家庭、有未成年人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有劳动能力但失业的家庭以及单亲家庭等，这些类型的贫困家庭是社会救助服务的重点对象。
其次，全面开展城乡贫困家庭的救助服务。长期以来，我国的城乡贫困家庭救助偏重于经济上的救助，从国外经验来看，社会救助服务应该提到与经济援助同等重要的地位，因此，将经济援助和救助服务有效连接起来是今后我国城乡最低生活保障制度转型的方向。④第一，构建城乡贫困家庭的救助服务体系，推进行政管理性服务主体社工化。借鉴发达国家和台湾、香港的经验，在省、市两级设立专职社工岗位，专门从事城乡贫困家庭救助服务的管理，并负责指导基层社区中从事贫困家庭救助服务的社工人员。在基层社区，按照一定的户数和人口比例在社区设立低保专员岗位，吸纳专业的社会工作人员来应聘，从而承担起社会救助的审核批复、需求评估和服务招标、监察等行政管理性服务工作。针对目前社区人员专业化程度较低的问题，通过集中培训和进修等方式，同时建立社区工作者培训和实训基地等手段，提高其管理服务的专业化水平。第二，实施专业劳务服务主体社工化。在基层社区中，通过政府购买服务的方式，招聘和使用多种类型（长期和临时）的专业社工人员，也可以购买专业社工组织（机构）的服务，从而建立完整的城乡贫困家庭的救助服务体系。第三，积极推动专业社工人员介入城乡贫困家庭的救助服务领域。专业社工直接进入贫困家庭救助领域，从事贫困家庭救助预防、贫困家庭救助对象评估、贫困家庭救助方式衔接以及贫困家庭救助对象的服务转介等工作，能更好地促进贫困家庭中有劳动能力的人通过自身的努力使家庭摆脱贫困，提高救助的针对性和有效性。
再次，强化城乡贫困家庭的个案管理。个案管理可以通过发现个案和建立关系、预估和诊断、拟定服务计划、连结或整合资源以执行计划、监督和评估服务的输送、结案等过程，能让专业救助工作者寻找到贫困家庭救助的切入点，并排列出最迫切的需求，制定相应的援助计划，链接合适的服务资源。
总之，通过以上建设，在今后一段时间内，形成目标明确、体系完整、层次丰富，多机制、多手段的新型社会救助体系（见图2）。
新型社会救助体系建设的配套措施
加大国家财政的投入力度，加快建立社会救助资金运行管理机制。第一，在加大国家财政投入方面，重点调整和完善财政支出结构，促进财政支出向社会救助支出倾斜。公共财政用于社会救助的资金总量和结构应根据社会经济发展状况、救助对象的变化、财政收支等因素适时进行调整，使社会救助的标准同步于物价总体波动、社会平均生活水平的变化，确保社会救助体系可持续发展，最大限度地满足贫困群体基本生活需要和解决其他困难的需要。第二，中央财政要进一步完善专项调剂资金制度，用于补助中西部、革命老区、少数民族地区以及老工业基地、资源枯竭地区救助资金的不足。加快转移支付制度与方法、手段的改革，探索以奖代拨的转移支付办法。在转移支付的结构安排上，中央和省级财政要根据地区人口、经济、财力和支出标准等综合因素，建立科学救助绩效评估指标体系，以救助绩效评估为基础，确定拨款规模。第三，建立社会救助资金统筹统管统支的经费保障机制。在当前国家财政支出为主的情况下，要筹划将原先各部门自行筹措、分散使用的救助资金纳入社会救助总资金中，统筹安排，即采取“救助对象统一管理，资金共同分担，统一使用”的管理办法。比如可以将低保资金预算作参照，按照一定的比例增加安排医疗救助资金、教育救助资金、住房救助资金等，使社会救助资金的总资金由民政部门统一管理统一支出，这样既可以避免出现重复救助现象，还可以有效地整合救助资源，形成统一的社会救助资金的运行机制。
打造社会救助专业人才队伍，提高社会救助的能力和水平。第一，把发展专业社会工作的方向与社会救助的实际情况结合起来。探索新型社会救助体系的社会工作管理体制和运作机制，以针对性和实用性为起点，研究制定岗位设置规范，分步实施，逐步实现社会工作的专业化。第二，把高校正规教育和对现有社会工作人员的培训结合起来。目前，我国很多高校已开设社会工作、劳动与社会保障、社会学专业，这些专业的毕业生理论基础扎实，专业水平高，社会实践能力强，对社会问题的认识能力和解决能力也比较强。因此，制定引导和鼓励大学生到基层就业和加强社区工作的政策，发动大批社会工作及相关专业的高校毕业生到基层从事社会工作，有助于提高社会救助的能力和整体水平。另一方面，当前一个时期，应重点通过培训和考试考核，把在岗的有一定素质的管理人员过渡为社会工作者，以满足现实的紧迫需求。在今后三到五年中，逐步建立起专业化的社工队伍。
建立全国社会救助信息平台，加强对救助对象的动态管理。第一，建立全国社会救助信息数据库，形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享机制。逐步建立城乡各类困难群众基本信息数据库，形成省、市、县、乡镇、村五级纵向贯通，部门横向互联的救助信息共享机制，为政府决策、数据查询和动态管理提供依据。实现社会救助信息系统全国联网，由民政部牵头，完成全国统一的社会救助信息管理系统软件开发，建立上下各级业务互通、省际之间信息互联的社会救助综合管理网络。通过建立社会救助国家超级数据库，省建立数据转换中心，市县普遍建立服务器和终端采集系统，使社会救助管理工作，即政策发布、数据统计、报表分析等，主要通过网络完成。第二，推动跨部门、多层次、信息共享的救助信息核对平台和机制的建立。人力资源和社会保障、住房和城乡建设、公安、工商、税务、金融、证监等部门根据有关规定和最低生活保障等社会救助对象认定工作需要，及时向民政部门提供社会救助对象的户籍、就业、住房、工资、存款、机动车、证券、纳税、住房公积金等信息，开展对救助申请人的家庭存款、收入、纳税、车辆、房屋、保险、公积金、婚姻等家庭状况进行比对；同时建立完善救助对象家庭人口收入和财产状况定期报告制度，根据救助对象的收入来源情况、就业能力、劳动条件等因素，分类、定期开展核查，加强对救助对象的动态管理。第三，建立各类专项救助信息的管理和对接。以医疗救助为例，做好与社区卫生服务的对接，依托居民基本医疗保险信息管理平台，建立城乡困难群众医疗救助管理系统，并在民政部门设立贫困群众医疗救助结算中心，建立管理信息终端，实现系统的集成以及模块之间的无缝衔接、数据的无缝传输和充分共享。救助对象的基本信息录入到资料库中，管理部门可以适时监控救助对象的就医情况和各医疗服务机构实施治疗情况，终端可以随时查询、汇总所有救助情况和效果，实现医疗救助对象的动态管理。
实施收入豁免政策，促进救助与就业联动。第一，取消收入全额抵扣政策。在我国最低生活保障制度的实施过程中，享受最低生活保障制度的家庭成员，只要获得劳动收入，就直接抵扣了最低生活保障待遇，而且是全额抵扣。这种家计调查抵扣制度使得受助对象或者实际待遇降低，或者丧失低保资格，进一步导致有关教育救助、医疗救助、住房补贴等权益的丧失。因此，目前这种政策设计不利于促进受助者就业。第二，在“救助渐退”、“就业救助”等以促进就业为导向的政策基础上，对困难群体中有劳动能力的对象，可拟制定“部分收入免予计入家庭收入”的政策。实施部分收入免予计入家庭收入，从其本人实际收入中先予以豁免，不计入家庭收入。从全球性改革的趋势来看，强化社会救助中的工作激励是政策发展的主要取向。部分收入免予计入家庭收入政策的实施，不仅能够减少“福利欺诈”的问题，而且还能促进低保家庭中有劳动能力人员积极就业。
（本文系国家社会科学基金项目“建立和健全我国新型社会救助体系研究”的阶段性成果，项目编号：11BGL069；国家社科基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”的阶段性成果，项目编号：12＆ZD063）
注释
①“中共中央政治局召开会议讨论研究当前经济形势和下半年经济工作”，《人民日报》，2013年7月31日第1版。
②“李克强在国务院第一次全体会议上强调：全面履行政府职责，努力实现民之所望”，《人民日报》，2013年3月22日第4版。
③林闽钢：“缓解城市贫困家庭代际传递的政策体系研究”，《苏州大学学报》，2013年第3期。
④林闽钢、马艳燕：“为城市低保贫困家庭提供社会救助服务”，《中国社会科学报》，2013年8月30日。
【作者简介】
林闽钢，南京大学政府管理学院副院长，社会保障系教授、博导。
研究方向：社会保障理论与制度、社会政策与社会管理。
主要著作：《现代西方社会福利思想》、《社会保障理论与政策：中国经验的视角》、《当代中国社会救助制度》、《中国社会政策》等。
The Institutional Guarantee of the Practical Interests of the Lower Class
--The Target and Development Path of the New Social Assistance System
Lin Mingang
Abstract: China's new social assistance system should focus on achieving the overall goal of providing more reliable social assistance, integrate major assistance projects and build a "bottom safety-net" based on the urban and rural subsistence allowance system, remedy the shortcomings and improve the social assistance system and strengthen informationization to further optimize the management of social assistance. With respect to selecting the pathway, we should make the subsistence allowance system the basis, integrate and link together health-care, education, employment and housing as well as other assistance programs, lay a solid "foundation" for the new social assistance system and adopt a policy for categorizing people needing assistance and implement it in a step-by-step manner, so as to provide a full range of assistance services to poor families.
Keywords: New Social Assistance System, Five Classification Subsidies, Social Assistance Services, Income Exempt Policy
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