制度建设和完善永无止境

西方国家法治发展历史比较长，一个法律规则的产生通常是对一个长期形成的习惯或者习俗的认可。而我国的实践则是根据改革开放的需要和建设现代化的整体目标，从中国的国情和需要出发“建设”法律体系。“建设”的特点是能动建构。例如，在改革开放初期，为了构建良好的法律环境，我们在没有外商投资企业的情况下制定了中外合资经营企业法，以法律来引导和规范这种对中国人来说是全新的企业形式。法律体系建设要有一定的指标体系，要借鉴和吸收世界法治文明的优秀遗产和发达国家有益的经验，但更为重要的是要和国情相适应。实践证明，对于改革开放过程中的难点问题，通过立法程序统一认识，寻求社会共识，为改革开放提供有力的法律支持是法律体系建设的成功经验之一。立法把改革开放的成功经验以法律形式固定下来，法律的贯彻和实施又进一步推进改革开放，形成政治、经济和社会生活新秩序。

十届、十一届全国人大立法的一个重点是关注和保障民生。通过法律制度的建构让所有的社会成员都从法律制度中获益，让全体人民共享改革发展的成果，使社会制度更加公平。只有更公平，才能更稳定。我自己经历了一系列保障民生的法律的制定，如劳动合同法、就业促进法、社会保险法等等。每一部法律审议过程中的调研、协调、征求社会意见，心灵都受到很大触动。

比如，在劳动合同法草案审议过程中，我曾经去过长三角、珠三角的一些企业，和企业主、管理层、打工族座谈，不同群体对法律的希冀不同。对于大部分劳动者来说，他们没有和企业主平等协商的条件，因此不得不接受没有劳动合同或者劳动合同短期化的现实。劳动合同是劳动关系的法律依据，没有劳动合同，就无法获得法律的保护。记得在广东东莞我曾经和一个来自河南周口的打工妹交谈，她告诉我，她没有劳动合同，每天超时工作，没有劳动保障和保险，没有安定感、没有归属感、没有未来。在福建的制鞋企业，我了解到流水线上的刷胶女工没有劳动保护，甚至不知道自己接触的物质有毒有害。审议社会保险法草案过程中的大量调研使我了解了不同社会群体对社会保险法的不同需求，看到了社会保险制度发展的成就和压力，听到了保险制度中最弱势的群体的呼声。正是这些具体的社会现实构成法律产生的社会背景，对这些现实的回应使法律不是高高在上的抽象规则，而是有血有肉、有感情、有关爱。

就立法具体工作来说，理念、原则最重要。我们国家人口众多，城乡两元问题仍然没有解决，经济、社会发展不平衡，这是最基本的国情。作为社会统一的、通行的规则，法律要求社会的一体化和社会成员的同质性，我们恰恰不具备这个条件。一个法律制度，对一个人群是适合的，对另外一个人群可能就超前了或者滞后了。经常看到有学者批评立法过于原则，不够细化，说实在的，有的东西没有办法细化，细化不出来。举个例子，2010年制定了社会保险法。这部法律建立了覆盖全体公民的社会保险制度，是一个里程碑。但是它也只能确定一些基本原则和制度框架。不同的社会群体被不同的社会保险框架覆盖的现实，不可能用法律一下子统起来。

法律是通过立法程序制定出来的，在这个程序中，不同的利益主体都可以参与表达自己的意愿和要求，不同的利益诉求可以通过程序达到一个相对平衡。自十届全国人大常委会以来，已有40多部法律草案公开向社会征求意见。个人所得税法修正案草案收到23万余条意见，劳动合同法草案收到20万条意见，刑事诉讼法修正案草案收到8万多条意见。我国面积大，人口众多，群众对于法律的认知差别很大。经济和社会发展不平衡，对同一部法律，不同的社会群体有不同的期待和诉求，有时候甚至是截然相反的期待和诉求。分析、研究、理解不同的期待和诉求，发现法律背后的社会现实和利益纠葛，寻找最佳的社会平衡点，是立法机关的重要职责。当然，个人、群体由于所处地位不同，看问题的角度不同，都有自己的局限性。通过征求意见，能够最大限度地综合各方面的要求，平衡各种不同观点，有利于社会稳定。

立法对于立法者也是一种情感考验，时时会在情感和理性之间纠结。立法机关是表达意见的地方，也是最理性的地方。这里的平衡机制就是投票，按多数人的意见通过。出台的法律可能是次好的方案，因为立法既要尊崇理想，又要关注现实。纯粹的理想主义，法律就不能实施，完全向现实妥协，社会就不能进步。

记者你提到的立法动因问题，很有意思。社会上有一种言论，认为某一部法是某个个案引发的或者是某个人提出意见的结果。实际上，立法是一件严肃的事情，法律调整的是普遍性问题，不会为了某个人、某件事而立法。的确，某些个案有代表性，反映了当时突出的社会问题，成为立法要针对的问题，这也只能说明立法的条件成熟了。

中国特色社会主义法律体系的形成使我国社会主义国家法律制度的发展进入了一个新的历史阶段。但是我们必须清醒地认识到，社会发展无止境，法律发展也没有止境。法律体系形成之后，对新立法项目的确定提出了更高的要求，立法工作的任务更为艰巨，新立法项目的确定需要更加慎重，要避免泛法化。

法律是治国之重器，是最重要、最严厉的社会管理手段。在过去的30多年里，立法工作的当务之急是加快立法步伐，有比没有好，快比慢好。法律体系表现为一定的法律数量，但是法律不是越多越好。不该立法的一定不能盲目立法，不是所有领域都需要立法，社会秩序的维护不仅仅也不能只有法律一种手段。社会生活中的绝大多数问题可以通过政策、行业规则、道德等规范来调整。

需要立法解决的问题必须是那些一定要通过国家强制力来调整的，涉及普遍的和稳定的权利义务关系的事项。法律要发挥应有的作用，重要的就是法律的权威性要保证。如果立法项目过于频繁复杂，从概念出发，为立法而立法，会加大社会成本，也会损害法律的权威。今后的立法工作应该按照科学发展观的要求，以国家发展中最迫切、最需要通过立法解决的问题为重点，通过制度改革和创新推动社会全面进步，实现国家的长治久安。对于新的立法项目要有充分的前期论证和评估，很多国家对立法项目进行前期成本与效益分析的方法可供我们借鉴。

法律体系的形成对立法技术提出了更高的要求。立法技术是立法活动中所遵循的方法和技巧，它是保障立法质量的技术手段。一般说来，立法技术包括法律的结构设计、法律之间的衔接和协调、法律规范的构造、法律的宣示条款和规范条款的配合、法律效力的表达、法律责任的适当、法律语言的准确和精炼等等。在法律体系建设初期，立法缺乏实践经验，“宜粗不宜细”，有的法律文本长，但规范性条款过少，宣示性内容多，可操作性少。现在我们已经积累了丰富的立法工作经验，对法律技术规范的研究也逐步深化，应该把成熟的立法技术固定化，以保证制定的法律严谨周密，切实可行。

法律的生命在于实施。形成中国特色社会主义法律体系，不在于写在纸上的法律有多少部，而在于社会生活实现了有法可依。从纸上的规范到现实法律秩序，我们还有很长的路要走。一个法治社会是社会关系主体的权利义务与法律规范设定的权利义务高度一致的社会，有法必依，执法必严，违法必究，切实保障宪法和法律的有效实施，将是一项更为长期和艰巨的任务。 （记者席锋宇撰写/整理）