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统筹治理的急迫性
信访问题是从中央到地方困扰我们的大问题，必须从政治的高度来看待，统筹治理。信访问题统筹治理，是通过国家不同层面的战略规划与管理，将信访问题相关主体、信访问题治理目标—手段—效果相统一，从而寻求与国家整体发展战略任务相适应的社会治理形态。
信访作为经济社会发展问题的综合反映，涉及民主、民生、民权诸多方面，群众切身利益与利益分配、权力边界、价值诉求纠缠其中。由于这是党的群众工作在新时期遇到的新课题，从而使现今的信访问题与信访工作乃至信访制度具有非常意义。新形势下，党的群众工作与信访工作如何有机衔接、协同行动，发挥两方面积极作用，既是理论问题，更是重大现实问题。
信访是人民群众的合法权益。群众来信来访，不仅是在维护具体利益，而且公平公正、价值追求甚至心理平衡也成为其重要诉求。信访问题产生于各主体和多环节、系统运行过程之中。国外解决信访问题有其自身特殊条件和环境，但没有我党和国家的整体优势，而这正是我国特色和优势所在。目前国内信访问题的处理主体，主要是信访部门及有关责任部门。应当看到，目前信访问题呈现多元复杂性倾向，问题的解决需要经济政治文化社会各领域、多方面推进，党委领导、政府主导和社会参与的各主体的良性互动，需要一个超越信访的部门来协调，实现信访工作——群众工作——社会工作——维稳工作在各个部门和层面协同，这样才能促成社会和谐、科学管理。
群众工作、社会工作对信访工作的助推，有利于矛盾化解、关口前移。目前，在实务层面，党的群众工作如何与信访工作机制有机统筹、衔接，还处于摸索阶段。最新经验是“以群众工作统揽信访工作”，但这尚停留在“概念”层面和信访领域，没有实质进展，非常需要扩大视野，总体思考，全面整合。是否应改变“以群众工作统揽信访工作”的思路，从信访问题——信访工作——群众工作出发，从问题入手，从问题生成机制开端破解，从对外管制转而内省自律，对党与政府在体制、领导、战略、系统、关系、主体、管理、过程、结果等各方面加以战略反思、统筹治理。即着眼党与政府总体战略的统筹规划，以群众工作、信访工作与社会工作有机结合而构建群众工作网络，整合各主体及相关力量，在各组织中实行事业目标——工作效果相统一的管理机制，促成信访问题的有效解决，形成中国社会矛盾化解的统筹治理模式。
统筹治理的逻辑思路
从信访环境改善角度谈统筹治理，首先要求党和政府“做正确的事”，然后是“正确地做事”，前提是实现“思想现代化”，创新理论，更新观念，变革思路，使得权力、能力、智力三合力正向提升，发挥积极效用。
党和政府要“做正确的事”，要求国家治理的基本制度符合时代潮流，国家治理组织架构符合现代理念，能够及时解决面临的种种问题，而国家治理的成本相对较低，效能却比较高。党和政府要“正确地做事”，要求各治理主体到位不越位，有为不乱为，市场主体竞争有序，调控主体主动有度，社会主体积极有位，个人主体创业有利，形成让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发和让一切创造社会财富的源泉充分涌流的局面。同时，在政府内部科学设置机构和有效配置职权，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。
从信访问题解决的实质谈统筹治理，涉及党在执政条件下采用什么方式构筑国家——社会治理模式的问题，与基本国情、政治体制、县级政府行政职能和行政的时空环境条件紧密联系，是“治道”的重大变革。信访问题统筹治理的大目标，是坚持人民主体原则，通过群众工作——信访工作——社会工作有机结合和全面贯彻，以为人民服务思维密切党群关系，在党与群众、政府与社会多元主体之间建立相互尊重、平等协商、合作互动、同构共赢的桥梁及友好关系，形成共识、判断与评价（执政合法性）统一的社会条件和基础。
1.厘清概念，实现观念创新。
人的思想观念更新是最困难的更新，它涉及一系列的权益和既得利益冲突。鉴于此，破除旧机制，应先从器具更新开始，其次是制度更新，最后才是观念更新。信访工作是党的群众工作的重要组成部分。从解决问题出发，可尝试先探索信访问题的警源、警兆，信访事项与信访矛盾升级原因之间的相互关系，厘清信访问题产生与解决过程的内生性关系及内在机理；采用新的信访工作机制设置，在信访活动中通过各种器具性的形式和方法呈现，以有形的环节、流程、规范引导，产生有序的信访活动与信访文化。从而逐步厘清党委政府既有信访工作系统现状和问题，界定其职责和功能，包括与信访有关的基本概念和观念。目前，涉法涉诉信访已分类管理，归口检察院牵头受理，但依然不能保证其不流于信访部门。所以，信访和谐与社会有序，到底与哪些机制相关，各主体又是一种怎样的相互关系，仍有待统筹理论和统筹实践的积极探索。
2.优化信访环境，明确逻辑关系。
调研发现，信访问题与政治环境有一种内在联系：刚性政治压力——管制型行政——民生信访（求决、诉求型）；弹性政治压力——服务型行政——民主信访（参政、建议型）。其中，信访问题演进的生成机制是：信访警源（日常矛盾纠纷、潜在利益冲突）——信访警兆（与民众生活直接相关的损害）——信访警情（维权诉求，正常信访事项）——信访升级（处置不当，非正常上访），发展的次序是：一个信访事项到多个信访事项，一直到信访事项多得成为问题。应该看到，最初的信访事项与这个“信访问题”的产生和发展，是在体制内各系统的日常工作基础上产生的，经过了群众工作+社会工作+基层组织工作+自组织工作，以及信访部门的工作乃至维稳工作的综合治理、危机管理这样的全过程的。寻此路径，或许可以找到统筹实践的着力点和切入点。
统筹治理的现实着力点
信访问题统筹治理，必须跳出就信访论信访的思维，把信访问题置于更广阔的时空中，从“源”和“兆”提前化解，建议五法并用：一是走法治之路。完善法制，依法行政，以法治国；加强信访人与信访工作人员行为的双规范；实行全国信访工作标准化的系统管理；从制度上要求企业追求利润最大化与社会责任担当的一致性、公共服务部门产品提供的卓越绩效与群众利益的一致性。二是走群众路线。通过各种社会矛盾纠纷化解渠道，构建群众工作网络，来化解矛盾、管理社会；依法执政、依法行政的实施和操作，必须科学执政、民主执政，遵循从群众中来、到群众中去的路径。三是着力发育社会。通过社会工作，培育社会工作者和志愿者，创新基层社会管理模式，发育群众自救的社会支持网络。四是注重国家层面的顶层设计。信访问题解决的关键，是保障公民有序政治参与，保障群众有地方说话，说话管用，真正保障其主体地位。五是信访要走“转化之路”。现实中，虽然信访制度饱受诟病且有存废之争，但一项制度产生与终结不可能一蹴而就。切实可行的是，通过信访考核体系的全面革新，分类管理，与其他方式的功能承接，逐步完成信访职能的转化和信访工作的现代转型，使得信访制度成为中国政治制度体系中充满活力的组成部分，发挥积极作用。
统筹兼顾，实施“前后内外上下左右解决战略”。统筹兼顾是现实复杂多变问题获得有价值、能匹配、少后患解决的必由之路。因此，要以信访问题解决为中心，把空泛议论引导到对群众利益及具体问题的直面和解决上。“前后”：把对信访事项的解决关口前移到对信访原因查找和消除上，注重发挥信访信息的预警功能，变反馈为前馈；“内外”：把教育、改变、完善的对象，由对方或群众转变为对党政自身的内省，建设信访文化和信访伦理；“上下”：强化“基层、基础、基本”信访工作标准建设，在此基础上，全国逐步自上而下革新考核制度；“左右”：社会所有部门特别是公共服务部门要追求管理与服务的卓越绩效。
统筹治理作为战略管理最重要的一环，其基础性机制应从单一向多元转变。目前需要建设的基础性机制有：（1）以纪检、督察等部门组成的党政正职监督机制；（2）以政府为责任主体的信息沟通与社会回应机制；（3）以工会等体制内组织为依托的劳动关系协调机制；（4）以社区组织为依托的个体心理健康防卫、救护机制；（5）以第三部门（体制外力量）为主体的社会矛盾组织化化解机制；（6）以信访部门为主体的信访信息预警管理系统及其软件的应用平台。具体工作部门，要注重研究依法按政策处理信访问题、确保政策执行到位、问题处理到位、教育疏导到位的保证机制，掌握防止局部性问题转化为全局性问题、非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾的规律。
信访问题统筹治理，要求全国上下、各个部门作为一个统一的整体，贯彻党的宗旨意识、宗旨理念及宗旨设置。实现这个整体的统一，形成以党和政府组织管理与服务体系为核心的机制群，是社会主义基本制度结构内生性关系、系统状态和整体功能综合体现的动态平衡过程和复杂工程，贯彻的是信访主体、客体与环境相统一原则，追求的是社会发展稳定的整体综合效用。由此要求党的群众工作必须跟上时代步伐，逐步实现社会化，与专业社会工作相结合，以党的社会化群众工作，来统揽信访工作。只有更好地发挥社会工作主体“第三方”作用，提前介入群体、个体之中，深入社区民众之中，在矛盾纠纷产生之前，在群众与党和政府之间，增进友谊、沟通、连接，才能及时反映民意、集中民智，纾解纠纷矛盾，促进社会团结，维护公众利益。
作者:中共山东省委党校校刊部主任
[本文系作者主持的国家课题成果的结晶。一是2011年国家社科基金一般项目《信访问题统筹治理研究》（项目编号：11BZZ020）；二是2012年国家社科成果文库《信访和谐问题研究》（获山东省社科重大成果奖）。]
来源：社会科学报
