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20世纪90年代以来，中国区域经济的整合进程正在加快，区域合作越来越多。据不完全统计，目前国内已经形成了300多个不同层次的区域合作组织。从某种意义上说，中国经济开始进入“区域合作时代”，区域协调发展的两大重要课题也日益凸显：一是各个区域合作组织内部的行政区之间的协调发展，另一个则是各区域合作组织之间的协调发展问题。
关注未来区域调控的重点
从现实情况看，多数区域合作组织在内部已经形成了协调机制，就地方合作之间的利益冲突、成本分摊等有较好的协商平台，部分成立较早的区域合作组织如长三角、珠三角在人才、劳务、农业、物价、税收、海关等多个领域达成合作协议，合作组织内部的成员可以享受制度一体化带来的好处，对于组织外部的地区则具有一定的排他性。由于区域组织之间缺乏相应的协商平台，区域之间存在利益竞争、利益冲突乃至区域保护现象。比如，长江三角洲城市经济协调会便出台了“入会规程”，将部分达不到入会“门槛”的城市拒之门外。从当前区域经济发展特点来看，区域合作组织之间存在发展差异，在结合自己特点发展的同时还要相互配合。各个区域合作组织也意识到相互之间的协调问题，2006年底长三角城市经济协调会首次邀请泛珠三角、环渤海地区的相关代表列席会议，正式启动了两大区域合作组织间的互动机制。
随着中国区域合作组织愈加完善，行政区在地方经济社会发展中的作用逐渐弱化，与区域合作组织的兴起相适应，国家在政策制定和发展规划上也出现了区域化的导向。截至目前，全国已经出台了长三角、关中—天水、成渝、珠三角、北部湾、江苏沿海、辽宁沿海、皖江经济带、长吉图、黄三角、环鄱阳湖等11个区域规划，这些区域规划覆盖了绝大多数区域合作组织。随着区域合作组织的功能逐渐强化，区域间协调的任务增加，也出现了新的区域协调问题。值得注意的是，2011年国务院批准在江苏连云港设立国家东中西区域合作示范区，一种新型的区域协调发展模式进入实际操作层面。可以说，政府已经意识到各大合作区域之间的协调问题。中国未来的区域经济协调发展的重点是协调不同区域合作组织间的关系。因此，研究区域合作组织之间的协调机制，对于各大合作区域之间的产业分工协作、政府合作和区域经济良性互动具有重要意义。
随着国内区域合作组织日益增多，各个合作区域之间的利益冲突和制度对接使得区域协调机制包含了更为丰富的内容。从现状看，长三角、珠三角、西南六省区市经济区等合作区域之间经济互补性强，具有垂直分工的广阔前景和产业紧密协作、资源优化配置的巨大空间，随着经济区域化的发展，长三角、珠三角等区域合作组织之间的经济互动会越来越频繁，未来的发展趋势是区域合作组织内部的协调发展与区域合作组织之间的协调发展并存。如何建设各大区域合作组织之间有机整合的特色平台、构建区域合作组织之间的 “大协调机制”，是推进区域合作组织间的合理分工和区域经济一体化深入发展的关键因素。
建立完善多层次区域协调机制
随着区域经济的发展，中国目前已经形成了多层次的区域合作组织。在区域合作的空间范围从区域合作组织内部各行政区域之间的合作关系拓展到合作区域之间的协调发展后，就形成了两个层次的合作：第一层次是区域合作组织内部的合作，第二层次是区域合作组织之间的合作。目前国内区域合作组织内都有一套正式的政府间协调机制，这些合作机制属于第一层次。区域合作组织之间的协调机制属于第二层次，两个层次的协调机制在协调组织机构、协调主体、协调制度设计上都有差别，但同时还要考虑两个协调层次的对接问题。未来区域的大协调机制应包含以下内容。
第一，区域合作组织间利益协调机制的建立。建立利益协调机制，是促进区域合作组织协调发展的核心。
第二，“更高级别”协调与监督机构的建立。与地方合作的层次相适应，在机构设计上也需要考虑跨合作区域的协调机构。这是适应区域合作组织间的结构复杂性、保持行政协调灵活性的一个重要条件。
第三，不同层次、类型区域组织间的协调机制。包括大经济区间的协调机制，比如长三角和珠三角；城市群之间的协调机制，比如武汉城市圈和长株潭城市群，以及不同类型功能区之间的协调机制等。由于不同层次和不同功能的区域合作组织在行政层级上存在差异，因此在府际关系、政府职能的设定上也存在差别。
第四，区域合作组织的快速发展使原有的制度安排难以适应区域经济新的增长需求，需要通过有效的改革措施予以改进。中央和地方政府需要提供完善的法律体系的支持，需要运用行政性力量进行区域发展规划设计和区域经济整合。
第五，多层次的区域合作组织需要实行多层次的协调互动。与区域合作组织内部的政府间协调机制的构建不同，区域合作组织间的协调发展主体更加多元，包括政府间协调，也包括非政府协调。在区域合作组织之间的合作层次上，非政府协调的作用可能更大。在构建跨地区行政协调机制时，政府需要创造体制条件，把非政府协调主体吸纳进来，积极发展各种类型的非政府的跨合作区域协调。此外，有助于促进区域合作组织间联系与沟通的行业协会、商会和中介组织建设，也是需要重点关注的问题。
（本文系国家社科基金重大项目“区域政策创新与区域协调发展研究”（13ZD017）阶段性成果）
（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院）
