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【摘要】随着中国城镇化进程的继续推进，各大城市中的邻避争议日益增多。由于邻避设施涉及较庞大的人群和社会利益，邻避冲突已经成为影响城市社会稳定的一个重要因素，并成为城镇化过程中一个必须面对并给以制度化回应的问题。目前，邻避冲突存在的问题主要有：利益主体间意见整合机制滞后，邻避相关信息共享机制缺失，其他救济渠道不畅等。在邻避设施决策和兴建过程中，需要进行科学的规划，避免客观邻避争议；开放决策，减少主观邻避争议；民主协商，防止邻避冲突的发生和扩大；直面挑战，将“环境正义”等新议题尽快纳入政府政策议程。
【关键词】城镇化 邻避冲突 环境正义 城市善治
【中图分类号】D771.2 【文献标识码】A
邻避冲突的产生
邻避设施，主要是指“服务于广大地区公众，但可能对生活环境、居民健康与生命、财产造成威胁，以致受到居民排斥或感到嫌恶的设施”。这种性质的设置，除?“别在我家后院”（Not in my back yard)之外，因?受欢迎的程?或性质的?同，还有许多?同称呼，如：“风险设施”（risky facilities)、“争议性设施”(controversial facilities)、“本地?想要的土地使用”(LULU-Locally Unwanted Land Uses)、“?要在任何人家里的后院”(NIABY-Not In Anybody's Back Yard) 、“不要在我任期内”（NIMTOF-Not In My Term Of Office）、“?要在地球上”(NOPE- Not On Planet Earth)，等等。从这些称呼可以看出，邻避设施在空间区位选址上常常伴随着争议，也即，多数人的福祉，为何要建?在少数人的?舒适上面；多数人的?益，为何要由少数人?承担？对这种议题的批判在全球已持续40多?。
较容易产生冲突的邻避设施一般包括丧葬设施、垃圾焚化炉、监狱、精神病院、禁毒机构、疗养院、性病防治中心、电视信号发射塔、污水处理厂、变电所等。这一类设施给公众带来较大生活便利和效应，但往往也会引致比较严重的“负”外部效应。邻避设施的“负”外部效应源于这类邻避设施与当地公众在利益、价值和情感方面的冲突。主要原因在于：其一，这些邻避设施带来的环境和经济影响，主要包括房地产价格和社区形象下降、空气和水质污染、生态影响、景观影响、噪音污染以及由此引发的健康问题；其二，这些设施通常对大多数人都有好处，但其环境和经济的成本则集中在特定人群，导致了收益—成本分摊的不公平。
随着中国城镇化进程的继续推进，各大城市中的邻避争议日益增多。一方面，城市对城市公用事业和市政基础设施的需求激增，越来越多的邻避设施不断兴建。另一方面，由于利益多元化、公众环保意识和权利意识的强化以及信息传播渠道的增加，公众对邻避设施所带来的影响的感知能力和表达能力也将不断增强，邻避争议可能性增加。由于邻避设施涉及较庞大的人群和社会利益，邻避冲突的缓解已经成为影响城市社会稳定的一个重要因素，并成为中国城镇进过程中一个必须面对并给以制度化回应的问题。
邻避冲突的成因
近几年产生较大影响的邻避冲突有上海磁悬浮项目、重庆垃圾填埋项目、广东番禺垃圾焚烧发电厂项目、江苏启东造纸厂排污管道建设等。不同城市发生的邻避冲突，其发生的具体过程虽各有不同，但一个共同的原因在于邻避设施兴建方尚未确立特定的“邻避设施”概念：其一，将邻避设施看成一般性的公共设施，认为居民必须牺牲自己的利益以实现公共利益。其二，没有意识到邻避设施邻近地区居民将承担更多可能的负面效应，因此也需要相应补偿。其三，基于以上两点，将邻避冲突界定为一般性的群体性事件，而不是“收益和成本分摊不均衡”的邻避冲突。因而对这类冲突的处理，陷入了一般性的群体性事件处理窠臼而走向误区，不但没有缓解冲突，还带来了更多隐患。
这种认知上的误区进而导致了实践中的偏差：
利益主体间意见整合机制滞后。邻避兴建方尤其是地方政府在进行邻避设施决策时，常常采取“决定—宣布—辩护”的模式。即在初期决策时依据专家意见封闭进行，缺乏与利益相关公众的直接互动，而在公布决策时强调社会利益和公民责任，呼吁居民做一个“良好公民”，当事人意见往往难以进入决策过程。另一方面，数量稀少且缺乏独立性的社会组织既难以对分散的个体意见进行整合并向政府提出合理的利益诉求，也不能代表政府对公众进行宣传、管理和疏导。如此，政府对邻避设施的选址和补偿决策等往往会被居民认为是强加的，导致情绪化和极端化反应，进而加剧社区对设施的可能威胁的主观预期，形成恶性循环。
邻避相关信息共享机制缺失。大量邻避设施的邻避性都需要专业知识和科学论证，以支撑各方的理性决策。但在当前邻避设施的信息机制中，一方面是政府对邻避设施选址政策公开程度不足；另一方面是当事人对政府和项目发起人的不信任。这加剧了决策信息共享的困难。在信息困乏的情况下，利益相关人对邻避设施的近期与远期后果缺乏充分了解，容易产生不安全感与不公平感，并接受一些不准确或错误的概念，主观上夸大其负面后果，导致过度的自我保护。在这种偏差下，邻避设施将在公众中产生“邻避有害”的心理认知，并与邻避兴建方的“设施无害”的舆论做对抗，容易激发集体行动。
其他救济渠道不畅。以行政主导的邻避设施决策中，公众不仅在经济性成本与损失方面难以得到承认，其在价值和情感方面的坚持更难以得到公共决策者的认同。在公众权利意识觉醒的情况下，其利益、价值与情感的表达常常呈现个体化的特征，缺乏相应的规范和标准。这些都需要人大、政协、司法等作为公正的第三方介入，对公众的意见进行方向性引导并在由行政部门主导的决策中保护公众的各项权利。当前，邻避争议常常表现为行政部门和公众的双方对抗，人大、政协作为社会利益整合、引导与表达的力量未能充分发挥作用，司法救济也难以成为独立的裁决力量，在全国范围内尚未形成典型的司法裁决案例。这些都增加了邻避冲突及抗争发生的可能性。
邻避争议中的“环境正义”
邻避争议及冲突的讨论之所以非常重要，是因为其背后所隐含的是更大层面的“环境正义”问题。自从20世纪80年代中期“环境正义”在美国提出以来，它迅速成为社会科学界环境研究议题，并于20世纪90?代成为政府施政的关注点。1987年，美国联合基督教会种族正义委员会（United Church of Christ Commission for Racial Justice）发布的“有毒废弃物与种族”的研究报告指出，美国境内的少数民族社区长期以??成比?地被选为有毒废弃物的最终处?地点。这一结论震惊?少数民族社区及环境学者与环保运动者，“环境正义”从此成为环境研究与环保运动的一个重点。
对于环境正义的定义甚多，但笔者基本上接受这一陈述，即环境正义是“由环境问题引起的社会?义”，它是潜存在邻避争议后面的伦理价值，如Bunyan Bryant在《Environmental Justice--Issues, Policies, and Solutions》一书中的论述：“环境正义比环境公平性范围?广泛。它涉及?那些用?支持可持续发展社区的文化规范与价值、规则、管制条?、?为、政策与决策，以?人们可以在社区中因由其是安全的、有教养的、富足的信心而互动”。发达国家与发展中国家的?平等贸易、跨国企业对全球资源的截取，以及性别?平等等，都可以用环境正义?分析。环境正义讨论的焦点在于：人类生产行为所产生的污染危害包括垃圾、有毒废弃物等，往往被社会强势群体以各种手段强?迫使弱势群体接收及承担。弱势群体原本是资源分配?均的受害者，对各种危害缺乏认识，并且是最?具抵抗?的人群，但是他们却经常在非自愿的状况下遭受邻避设施所带?的威胁，可谓“双重社会?义”。
如何解决邻避现象中的环境难题呢？我们目前利用科技力量尝试推进环境保护的努力是应该肯定的，但仅依赖科技去解决所有环境难题而不考量伦理价值，导致的结果可能是所要解决的问题同它所制造出?的一样多。基于此，“环境正义”主张：少数群体及弱势团体有免于遭受环境迫害的自由，平均分配社会资源，可持续?用资源以提升公众生活素质，及每个人、每个社会群体对干净空气、水和其他自然环境有平等的享用权。这些都是解决邻避现象中“双重社会不义”的重要价值理念。
特别要指出的是，最近几年在几个城市引发抗议的PX项目其实并非邻避设施，而是带有风险的商业项目。与邻避设施不同，商业项目涉及的是经济利益，是可上可不上的；而邻避设施往往代表的是公共利益，通常是必须建设的。对于邻避设施项目，通常涉及如何让居民接受和补偿的问题；而对于商业项目，则首先是居民愿不愿意你建的问题。对一个地方而言，兴建一个PX项目是企业行为，在这个过程中政府是居民的代言人，政府应该与厂商进行谈判，商讨更有利于当地居民的做法。很遗憾，我们的政府通常会忘记这一立场，因为各地在GDP竞争方面压力巨大，政府往往将企业项目看成了自家项目，甚至界定其为公共利益项目。这些概念的混淆，实质上是对居民权利的另一种误导与伤害。
邻避冲突的规避
邻避争议在西方国家已经持续40多年，基于已经推进的实践，规避乃至消解邻避冲突首先应该把握三个基本原则：其一，承认公众在利益、价值和情感方面的多样性和个体性，因而邻避效应在更多时候是相对和主观的，而非绝对和客观的。其二，承认公众有基本的判断力或常识，在解决邻避问题时能够扮演积极而富有建设性的角色。其三，承认邻避效应在当前城市建设中的客观性，尽量避免邻避设施产生客观的邻避效应，更重要的是避免因邻避设施的邻避效应产生的冲突。当然，我们认为，重要的不是有无邻避问题，而是能否把这些问题纳入制度化途径，即建构一种基于“制度缓解”的、恰当的问题解决机制，避免其深陷“官民”冲突的困境。
以这些原则为基础，在邻避设施决策和兴建过程中有如下几点操作性的建议：
科学规划，避免客观邻避争议。中国城市的各类邻避问题大多是布局性和结构性的，源于在快速推进的工业化和城镇化进程中未能在宏观决策和整体规划上考虑环境和资源因素。在未来城镇化进程中，要特别注意通过对城市整体功能规划科学布局公用设施，邻避设施（特别是垃圾处理等“绝对不受欢迎”设施）规划时应参考设施的科学防护距离和居民的心理可接受距离，遵循“阻力最小原则”而非“效益最大化”原则。特别是，必须尽早开展关于邻避设施居民可接受距离的科学调查并建立相应数据库，作为决策辅助系统。早在1980年，美国一项研究就发现，当居民接受度同为50％时，不同邻避设施工厂的可接受距离如下：燃煤电厂为9英里（miles），有害废弃物处置场为49英里，而核电厂则为50英里。而在这些方面，我们现有科学的、有说服力的数据是非常少的。当然，还要重视通过开发技术或转移危害来降低邻避设施对周边地区的负面效应，包括采用绿色新型技术，强化监测，提高安全与环保标准等。
开放决策，减少主观邻避争议。对邻避设施负面效应的主观认知是造成居民反对邻避设施的重要原因，因此要为公众参与决策提供更多支持，推动邻避设施选址方式从“决定—宣布—辩护”向“参与—自愿—合作”转变，避免因突然公布而造成居民极端化、情绪性反应。
首先，让公众参与“落地化”、“理性化”。我们已经有很多公众参与的制度安排，但都太含糊，不具体，缺乏实际操作性。在邻避设施选址和兴建过程中，公众参与文本必须要简明清晰地回答如下四个方面的关键问题，社区参与主体：谁参与？参与的主体为何？是否仅限于积极分子？或是包括一般无参与知识乃至沉默的居民？社区参与程度：社区参与是否一定要以改变邻避决策为目标？支持与倡导邻避决策是否也是一种参与形式？社区参与可以分成哪些不同程度？社区参与方式：社区参与应该包含哪些方式？听证会？咨询委员会？居民大会投票？究竟哪一种方式比较适合当地情况？社区参与困境：可能产生哪些参与上的问题？应如何促进居民参与，减少抗争？在此过程中，还要特别注意充分发挥人大、政协以及其他中国特有的体制内民意表达渠道，增强调解时的公信力。我们很多地方在决策时也安排了听证会、专家论证等制度，但公众却认为“听证会是走形式，专家是砖家”。因此，政府需要一点一滴地积累诚意，一步一步地完善制度。
其次，改变单一的邻避设施补偿方式。补偿是最早用来解决邻避设施问题的制度，提供适当的补偿能提高居民接受度，增加设置的成功性。基于经济学的外部性理论，邻避设施对于居民造成的外部成本应该内部化，也就是污染者应该付费。但是，众多事实也表明，有一些邻避设施并不能因为补偿而被居民接受。一般对于具有高风险的设施，如高放射性废料处置场、高放射性废料暂存场、低放射性废料处置场，其补偿措施通常无影响力。因此，补偿金之外，需要有更多的其他措施来促进共识。比如，可以组合利用经济补偿、土地指标补充、税费减免、增加就业以及与邻避设施相对的“愉悦设施”（如健身场所、休闲场所）的提供等各种政策手段，最大化实现收益和成本分摊的均衡”。
再次，针对邻避设施最有可能带来的环境风险，可以借鉴日本的公害防止协议，由居民代表团体、政府、邻避设施兴建单位三方进行谈判并签订“环保协议书”，明确回馈制度、监测公示制度、意外发生后的补救制度，同时居民代表团体通过教育疏导社区居民，增加居民对政府和项目单位的信任度。
民主协商，防止邻避冲突的发生和扩大。加强政府机关的政策营销与政策对话能力，把握公平和效率之间的选择，妥善处理不可避免的邻避问题，防止其走入对抗的死胡同。调查发现，公众对邻避问题多是一种情绪性反应，不一定需要有技术层面、经济层面或行政层次的理性知识。因此，构建公众意见整合机制尤为重要。可以通过社区大会、听证会、论坛、民调、共识会谈、工作坊、评议会等交流平台，使利益相关者之间公开讨论、充分审议、理性协商，以促进与深化对利益与风险的认知，为最终达成各方都可接受的方案提供可能。注重发挥人大、政协和司法机关的作用，增强裁判和调解时的公信力。另外，在规划邻避设施布局时，应遵循“阻力最小原则”而非“效益最大化”或“距离代价最小”等原则。在确定邻避设施位置时可以采取“反向抬价拍卖模型”的市场化补偿方案，即将补偿额度在多个选址中进行拍卖，直到有地区愿意接受为止。改变单一的邻避风险补偿方式，通过补偿分享成本、重新分配收益以及解决公平和公正的问题。可以采取的补偿方式包括邻避设施的提供、项目规划补偿、土地指标补偿、企业动迁补偿、公众动迁补偿、加大项目建设的资金投入、提高收费和财政补贴标准、给予费用减免等惠民措施、增加就业机会等。
当然，我们需要知悉的是，即使采取了以上措施，邻避设施还是有可能不被多数公众所接受。在这样的情况下，原定的邻避设施决策被取消也是一种选择。也即，并非所有的邻避决策都要被接受。1995年美国宾夕法尼亚州政府公布了根据技术原则选出的适合存放低放射性废料的场址，并寄望于当地居民能够接受设厂。1997年针对居民和县长的一项调查结果表明，当补偿提升至3倍时，县长支持率由29％提升至31％，当提供的工作数由70提升到210个时，支持率由29%提升至31％，但是反对者仍然是多数。如调查结果一样，1998年该州居民不接受此设施，导致政府放弃此计划。
直面挑战，将“环境正义”等新议题尽快纳入政府政策议程。中国持续多年的转型和城镇化过程，已经给我们带来了许多新的命题和挑战，对于这些问题，我们不应还囿于传统的体制特征和处理办法，对这些新命题视而不见。从邻避冲突来看，这里涉及两个重大的问题及其制度化，一个是“知情的权利（the right to know）”，一个是前述“环境正义”（environment justice）。关于“知情的权利”，美国加利福尼亚州的“知的权利法”（the Right to Know Act）是一个典范。该法根据“饮用水安全与毒性物质强制执行法”（Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act）制定，目的是：避免不安全的化学物质进入社区环境，特别是禁止化学物质影响饮用水的安全；要求化学物质的制造商或贩卖商，给予消费者“清楚而合理的警告”。该法规范严谨，执行彻底，对于现实中这类邻避冲突的规避也发挥了重要作用。目前我们在这方面的法规还停留在被动的政府信息公开层次，尚未上升到必须的公众权利层次。因此这方面的议题必须尽快纳入政策议程，在这方面的法规制度也必须尽快完善。
关于“环境正义”以及相关的“少数人利益的保护”同样如此。1987年的报告使得潜存于美国社会底层的“环境正义”被广泛关注。此后，美国也颁布出台了多项制度对此予以回应。从中国邻避冲突的最终解决来说，也必须在法律和制度上将各种具有邻避效应的公共设施列入公共议程中，不能再以模糊的“尊重多数人利益”而牺牲邻避设施所涉及的少数人利益。事实上，中国目前的一个重要的社会变化就是个体权利日益清晰化；面对这样的公民，“少数人的利益”不能随意被忽略或者掩盖，“少数人的利益”也应该得到尊重和保护！
新一轮中国城镇化过程不仅要求城镇化能提供新的增长驱动力，以维持并继续扩大我们的优势；也要求我们能规避和缓解各种社会冲突，有效促成社会价值、社会规范和意识形态的多元融合，实现有发展的增长。正如里根所言“政府从来都不是解决问题的原因，政府就是问题本身”。要实现中国城镇化的这一目标，有赖于城市善治的建构与达成。城市善治，首先意味着城市政府和领导者的专业化。城市的管理，本身就是人类最专业的一个管理领域，城市空间的设计，产业的规划，公用设施的分布，等等，其专业化程度及质量无不关乎城市福祉。同时，城市善治也意味着我们必须通过持续性的治理结构完善（比如市场与社会、政府与社会关系的理顺，政府自身规则的确定，公民参与），构建强大的政府利益整合能力、再分配能力和市场规制能力，有效弥合城镇化过程中诸如邻避冲突等各种社会差异。十八届三中全会提出“确立市场在资源配置中起决定性作用以及更好发挥政府作用”，但我们似乎应该对“市场化”有更清晰的判断：“良好”的市场并非只是一个自由竞争的市场，更应该是一个可被治理的市场（a governed market）！
从更大的层面而言，邻避冲突的顺利解决必须经过政府的大转型。中国这些年的改革实际上是经济的市场化和社会的多元化过程。经济的市场化要求政府转变职能，在这方面我们已经取得较大进步；而社会的多元化则要求政府转变社会管理思路。以往政府的社会管理模式面对的是一个不流动的、单一化的社会，如果不改变，势必与多元化的社会之间形成断裂，并带来各种社会不信任和不稳定。因此，政府要正视这种改变，并采取相应的治理方法。比如，鼓励和扶持公民自组织发展，让它们在各种冲突解决过程中发挥出自己的力量。
（本文系国家社科基金重大招标项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建设”的阶段性成果，项目批准号：13& ZD041）
Analysis of the Institutional Response to "Not in My Backyard"
—The "NIMBY Conflict" and "Environmental Justice" in Urbanization
He Yanling
Abstract: As urbanization continues to deepen in China, the "NIMBY conflicts" were increasingly seen in big cities. Because the NIMBY facilities involve the interests of a large number of people and the society, the NIMBY conflict has become one of the important factors affecting social stability in cities as well as a problem that must be addressed with an institutional solution in the process of urbanization. At present, the NIMBY conflict mainly has the following problems: the mechanism for integrating the opinions of interested parties falls behind; there is not any mechanism for sharing NIMBY-related information; and other relief channels are not smooth enough. In the decision-making and building process of NIMBY facilities, we need to make scientific planning to avoid NIMBY conflicts; make decision-making open to reduce subjective NIMBY conflicts; adopt democratic consultation to prevent NIMBY conflicts from occurring and expanding; and face the challenge squarely, and include "environmental justice" and other new issues in the government's policy agenda as soon as possible.
Keywords: urbanization, NIMBY conflict, environmental justice, urban good governance
作者简介
何艳玲，中山大学中国政治与公共事务管理学院教授、博导，中山大学中国公共管理研究中心常务副主任。研究方向为地方与城市政府管理、行政改革、非营利组织发展。主要著作有《强制性城市化的实践逻辑:贝村调查》、《都市街区中的国家与社会：乐街调查》等。
