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作者为国家社科基金项目“农村小型金融组织‘适应性’成长模式研究”负责人、湖南农业大学教授
以2004年中央“一号文件”为开端，经过10年的改革发展，新型农村金融组织已成为当前农村金融体系的重要组成部分。党的十八届三中全会作出了发展普惠金融的重大决策，这对未来农村金融改革提出了新要求。发展新型农村金融组织是实现普惠金融目标的重要途径，也是未来农村金融改革的重点之一，迫切需要认清存在的问题，进一步规范政府行为，发挥基层经济主体的创新性。
新型农村金融组织发展中存在的主要问题
在实际工作中，新型农村金融组织发展中的一些突出问题必须引起高度重视。这主要表现在：一是目标定位偏差。目前，国家有关部门出台的相关“意见”和“通知”，更多地体现为将民间资本引入农村金融领域，但对于服务“三农”和实现“普惠”金融目标则没有明确要求。一些优惠政策容易被钻空子，所产生的激励效果背离改革初衷。二是监管有效性不够。从理论上说，农村资金互助社属于真正意义的内生型金融组织，但审慎监管大大增加了运作成本，不利于发展真正意义上的合作金融。三是多重改革推动主体之间协调困难。村镇银行、贷款公司和农村资金互助社由银监会推动发展，小额贷款公司主要由中国人民银行推动发展，不同改革推动主体出台的具体实施细则需要进一步协调。四是民间资本进入农村金融领域尚待实质性突破。具有金融机构法律地位的村镇银行只允许民间资本“参与”设立，而允许民间资本全资设立的小额贷款公司不具有“金融机构”法律地位。
促进新型农村金融组织发展的政策建议
一是基于普惠金融导向加强发展目标引导。明确中央层面的机构职责，把新型农村金融组织发展放在实现普惠金融的总体目标框架内进行。加强普惠金融理念的宣传教育，加强对新型农村金融组织社会绩效管理，对“支农支微”和服务“三农”做出明确要求。目前，我国存在的农村资金互助社、农民资金互助社和贫困村互助资金三种资金互助形式，具有合作金融的基础，应在尊重市场规律基础上进行整合、引导，构建真正意义上的合作金融。
二是基于市场化前提下开展有效监管。重塑监管者和被监管者的关系，承认新型农村金融组织的市场经济主体地位，赋予其自主经营、自负盈亏和自担风险的权利义务。提供公平的制度环境，构建有效的激励约束机制，不直接干预市场主体的经营行为，避免变成行政管制。采取“功能导向”监管，根据新型农村金融组织的业务范围和功能确定监管模式。处理好中央和地方在监管职能上的配置，中央适当放权，地方负责具体操作和实施细则。根据先小后大、先“非存款类”后“存款类”机构的原则，将小额贷款公司、农村资金互助社交由地方监管，未来逐步将村镇银行等交由地方监管。加强地方监管机构自身能力建设，完善地方监管制度，完善行业自律监管体系。
三是将民营银行顶层设计制度创新与新型农村金融组织发展相结合。制定、完善《贷款通则》和《放贷人条例》等法律法规，保护民间资本权益。改变村镇银行主发起行制度，选择在银行稳健经营上具有远见、关注社会责任的民间资本进行培育，支持民间资本建立服务“三农”的民营银行。在民营银行门槛准入设计上，建立定位约束机制，定位于服务农村或将较大比例资金投放农村地区，在服务对象选择上不能“垒大户”，防止唯利是图的民间资本进入金融领域。建立相应考核和评级机制，对于服务“三农”目标定位明确和效果优良的民营银行，在申请开设分支机构、兼并、收购评审时作为重要参考依据，在税收等方面给予政策优惠。
四是构建有效的农村金融风险外溢防范机制。通过加强金融宣传和教育培训，倡导风险自担的市场理念，让农民和民间资本所有者成为真正意义上的微观金融主体，下决心改变把中央看作“最后风险承担者”的传统观念。地方在享受新型农村金融组织发展收益的同时，应承担相应风险处置任务，严格明晰地方监管责任。构建中央和地方之间的风险“隔离墙”，不允许地方风险转嫁中央。完善财税支持政策，激励新型农村金融组织开发具有市场敏感度、符合利率市场化环境的灵活性金融产品。完善农业保险机制，减少利率市场化给新型农村金融组织带来的冲击。建立新型农村金融组织退出机制，一旦出现个别和局部风险，能够容忍“阵痛”的存在。尽快建立存款保险制度，改变过去政府为存款提供隐性担保的现象。加快农村信用体系建设，尽快将农民和民间资本所有者纳入社会征信系统，加强农村金融生态建设。加强农村金融人才培养，通过各项激励措施引导金融人才回归农村。
