构建可交易水权制度

十八届三中全会要求在自然资源配置和利用领域“形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”，在水资源领域 “推行水权交易制度”。水权交易制度对解决我国水资源时空分布不均、水旱灾害频繁、水污染日趋严重的水问题，提高用水效率、优化用水结构、促进水资源优化配置和实现水资源可持续利用，从而落实科学发展观和推进生态文明建设，发挥重大作用。基于对政府拥有水资源初始配置权的国家或地区的现代水权制度的考察，立足于国情特别是对国内水权试点运行和效果的深入剖析，我们认为，基于和谐社会、生态文明理念的最严格水资源管理制度，可交易水权制度的构建应建立在对水资源国家所有权内涵的全面理解上，确立以下六个方面的内容。

第一，确立以实际用水户为权利主体的水权。根据我国现行水权制度，取水权往往被认为是水权，持有取水许可证的取水权人是直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人。但是，这些取水权人中有很大一部分并不是实际用水户，例如供水公司、水库等取水权人对于其所取的水基本上是销售给其他实际的用水户。就经济性质而言，这类取水权人提供的是提取、加工和供应水的工程或相应服务。由此产生的问题是，如果允许这类取水权人自由销售水，在实际结果或效果上，就是允许其自由转让取水权，从而违背取水权许可制度服务于用水总量控制和提高用水效率的目的或目标。进一步的结果是，由于这类取水权人可以自由地销售水，导致最严格水资源管理制度中的关于用水总量控制的水资源开发利用控制红线、关于全面推行节水型社会建设的用水效率控制红线形同虚设。为确保上述红线不被突破，落实通过倒逼机制而形成的末端用水水量限额和效率指标，就必须确立以实际用水户为权利主体的水权。我们建议，以实际用水户为水权的权利主体，将取水权制度变为用水量权制度，将水权清晰地界定为用水量权，从而做到产权归属清晰。

第二，科学合理配置初始水权的用水量和期限。根据实际用水的性质，可以将相应的水权大致分为三类：一是用于满足人类基本需要的、以清洁饮水权为核心的水人权的水权；二是用于满足重要生态过程和重要生态系统或生态类自然保护区最低数量和适当质量的用水需求的生态环境的水权；三是用于满足以社会和经济发展为主要目的需求的社会和经济发展的水权。最高用水量标准可由各地根据本地实际情况制定定额，对于这部分水量的水权，不仅必须配置，还应免收水资源费。在制度上给予重要生态过程和重要生态系统或生态类自然保护区配置初始用水量，是生态文明建设的要义。这部分初始水量的配置应基于自然科学成果和方法，考虑水人权用水以及社会和经济发展的基本用水需求进行配置。

第三，建立统一登记和公开透明的水权登记机制和平台。正常市场交易要求作为交易对象和客体的权利界限明确、内容信息能够为潜在购买者方便地获得或知悉，从而避免欺诈等扰乱市场秩序、挫伤市场信用的市场失灵情形发生。因此，建立确保水权界限和内容信息明确的统一登记制度是建立统一水权交易市场的必然要求。在现代电子和信息技术条件下，组建一个全国统一的水权电子登记政务平台在技术上是可行的。为避免由于信息不对称而发生市场失灵的情况，由政府组建这样一个平台既是政府对市场进行监管的应然职责，也是政府进行有效监管的重要措施。

第四，明确可交易水权的范围。就水权交易而言，在各种类型的水权中，并不是所有的水权都可用于交易，而且可交易的水权中也并不是所有的水量都能够交易。用于实现水人权的水权显然不应成为交易对象，初始配置的生态环境水权也不应成为交易对象。对用于社会和经济发展的水权，为促进将水用于能够产生较高或更高价值的生产经营活动、提高用水效率以及改善生态环境，应在一定范围和情况下允许交易，并在法律上使某一水权的全部或部分水量成为可交易的水量。对于同一产业/行业领域内的交易，水权持有人可将其用水量全部或部分转让，但应禁止出让人在所转让水权的剩余期限内向政府主管部门或机构申请新的初始水权。对于跨产业/行业的交易，水权持有人对于通过改变粗放的用水结构、提高用水效率而节约下来的水量，可以自由交易。对水权持有人将自己拥有的社会和经济发展类水权下的水量用于生态环境保护的，应该允许。

第五，设立有利于生态环境保护的水权交易的限制或条件。基于自然科学研究成果并借鉴境外做法，可作如下限制：一是对同一流域内将取水地点位于上游的水权转让给位于下游的水权交易，受让后的水权在水量上应予减少；二是对同一流域内将取水地点位于下游的水权转让给位于上游的水权交易，受让后的水权在水量上不应增加；三是对跨流域的水权交易应特别慎重。非经科学论证并经法定环境影响评价程序以及国务院或省级政府或其授权部门批准，不得进行跨流域的水权转让。

第六，构建具体交易活动决定于市场的水权交易电子化平台和规则。水权是依法设立的无形财产权，电子交易平台是现代电子和信息技术条件下最主要而且还在不断发展的市场形式。由政府构建或组织构建一个交易活动决定于市场的水权交易电子化平台，由政府指导平台管理者制定促进和保障充分、公平自由竞争的市场交易规则，既是法治经济的必然要求，也是政府进行监管、确保最严格水资源管理制度贯彻落实的关键路径。

（本文系国家社科基金重大项目“基于人水和谐理念的最严格水资源管理制度体系研究”（12&ZD215）阶段性成果）

（作者单位：西安交通大学法学院、郑州大学水利与环境学院、武汉大学水利水电学院）