破解制度性贫困

中国农村贫困人口从1978年的2.5亿人，下降到2010年的2688万人，贫困发生率从1978年的30.7%相应减少到2.8%。但是按照2011年中央确定的国家扶贫标准 （即农村居民家庭年人均纯收入2300元），我国还有1.2亿贫困人口，要确保到2020年全国实现全面建成小康社会的目标，任务十分艰巨。党的十八届三中全会公报和决议强调，要深化社会体制和经济体制改革，以促进社会公平正义，实现发展成果更多更公平地惠及全体人民。

当前制约贫困地区人口脱贫的原因，不仅包括自然条件差、产业层次不高、文化素质低等因素，还涉及宏观经济、财政体制等深层次的原因。在全面建成小康社会和深化体制改革背景下，只有不断消除制度性障碍，创新扶贫开发体制，提高个体自生能力，才能做好扶贫开发各项工作，消除贫困、改善民生并实现共同富裕。

贫困是一种常见的社会经济现象。因为财税、户籍、教育和社保制度等因素，很多地区和人口陷入由制度差异造成的贫困陷阱，形成制度性贫困。制度性贫困有两层含义。第一层含义是指劳动者具有正常的学习和劳动能力，但由于后天教育不足、身份限制、政策缺陷和风俗陋习等制度缺陷而出现贫困。这种制度性贫困具有代际转移特征，但可通过制度设计和公共政策来消除。第二层含义指受有关制度影响，资源在不同区域、不同阶层、不同人群、不同个人之间的不平等、不公平分配，造成某些区域、阶层、人群和个人的贫困。制度性贫困的一个明显后果，是使个体自生能力减弱，如发展权利不足、教育水平低下和贫困代际转移等。

在破解制度性贫困中，浙江省从企业和农民自生能力角度出发，依托发展民营经济和创新财政体制，取得显著成绩。浙江省统计局的监测调查数据显示，2011年，浙江省63.4%的低收入农户家庭人均纯收入超过4000元，所有县的农村“低保”标准全部提高到2500元以上，按照国家扶贫标准2300元 （2010年不变价），浙江已全部消除贫困人口。浙江省从“三农”特点和各地实际出发，形成了破解制度性贫困的浙江经验。

第一，大力发展民营经济和增强个体自身能力。从“个体户”和“家庭作坊”走向全国性的专业市场，浙江民营经济的迅速发展形成了较为完善的商品市场和生产要素市场，有力地推动了人口、资金等要素的流动和集聚，将农民从土地上不断地解放出来，加快了农村小城镇建设和城市化的进程。通过发展民营经济提高企业和农民个体自身能力，是脱贫和缓解制度性贫困的重要途径。浙江省大力推动浙商创新创业，形成了“百万能人创业带动千万民众就业”的反制度性贫困机制。

第二，加大转移支付力度和创新财税体制。手中有了民营经济创造的税收，政府不断加大转移支付力度，以统筹城乡发展，如加大对“三农”的财政投入和转移支付力度、推进农村住房改造和城镇化建设、力推“家电下乡”和建立健全城乡居民社会保障制度等。此外，浙江省还进行一系列的财税体制改革创新，如首创生态环保财力转移支付、专项性一般转移支付制度。同时，为培养人才和提高人力资本水平，浙江省积极开展教育专项支付制度创新。如建立和完善省、市、县（市、区）三级政府奖学金制度，并重点向省属高校及师范、农林、航海等专业和少数民族、残疾等学生比例较大的高校倾斜，适当照顾财政较困难地区的高校；积极推行“助困教育券”制度，以努力提高贫困学生通过劳动获得报酬的机会。

第三，探索新型行政管理体制和推进城镇化。浙江省大力推进“省管县”和培育“中心镇”的行政体制改革，“从上到下”（即从省到县）以扩权强县形成与民营经济与区域经济相适宜的行政服务模式；从“从下到上”（即镇到市）形成与块状经济和小市场特点结合的农村工业化和城镇化模式。“省管县”和“中心镇”一方面释放了体制性约束，促进了民营经济和区域经济的发展，另一方面培育出一批经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市，构筑集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的城市化发展新平台。

（本文系国家社科基金 “制度性贫困与包容性增长减贫模式研究”（11CJL033）阶段性成果）

（作者单位：浙江大学经济学院）