《和谐社会建设中的利益冲突及其法律调整研究》成果简介

由中国政法大学赵旭东教授主持的国家社会科学基金重大项目“和谐社会建设中的利益冲突及其法律调整研究”（批准号05&ZD025）已于2012年2月结项。

经过课题组持续的研究，本项目产生的成果主要包括：1份课题总报告、5部专著（包括已出版和未出版）、8篇《成果要报》送审稿（其中两篇被正式刊载）、14篇调研报告（其中两篇全国政协提案报告）、50多篇学术论文和5份立法建议书。其中，“课题总报告”是本项目的最终成果。

“课题总报告”将各子课题的研究成果按照相对统一的格式进行凝练，以相对简洁的方式集中展示个各课题的研究成果。全文共57万余字，分成“导论”和七个“子课题报告篇”。

一、该项目研究的目的和意义（略写）；

本项目响应党中央的号召，以丰富和发展社会主义和谐社会理论为理念、以落实和解决和谐社会建设中的现实矛盾和重点问题为抓手，以“和谐社会建设中的利益冲突”为切入口，运用法学、政治学、社会学等多学科的分析方法，把各种类型利益冲突的调整和解决具体落实到各个部门法中，并提出建立健全和谐社会建设的各种法律对策和立法建议。

本项目围绕着“建设社会主义和谐社会”这一党的理论创新，用法学为主的传统学科理论进行阐释和注解，深化和充实和谐社会的相关理论体系。同时，以和谐社会建设为指针，从其对立面挖掘影响和谐的各种冲突因素，以一种反视觉的角度来寻找各个学科的时代使命。通过法律调整为主的方式来化解利益冲突，以促进社会和谐。该项目研究既要完成细腻的理论论证，同时又要提出建设和谐社会的具体法律使命和任务措施。理论和实践相结合、正面与反面相结合、境内与境外相结合、普遍性与特殊性相结合，既是一次角度全新的理论深化、更是一项解决实际问题的实务探讨，从理论和实务两个层面为“和谐社会理论体系”和“和谐社会建设伟大实践”贡献素材和力量。

二、研究成果的主要内容、重要观点、对策建议（详写）；

课题总报告是在7个子课题总结报告的基础上编辑而成，主要内容分为了法理学篇、民商法篇、行政法篇、诉讼法篇、劳动与社会保障法篇、环境法篇和公共管理篇等7大部分，各部分内容基本按照“提出问题、分析问题和解决问题”的体例编写，相应的主要内容、重要观点和对策建议简介如下：

（一）法理学篇

该篇是本课题的基础性研究部分，研究重点是从理论层面阐释和论证“和谐社会”、“利益冲突”及“法律调整”三者之间的关系，为其他子课题的研究奠定基础。相关的论证结论包括：

1、法治建设是社会主义和谐社会的内在要求，构建和谐社会必须以法治为必要途径，法制建设的最终归宿便是实现和谐社会。

2、和谐社会并非是完全没有冲突的社会，而是冲突得到及时、合理、有效解决的社会，构建和谐社会必须以及时、有效解决利益冲突为必要前提。

3、在现代社会背景下运用法律手段对其利益冲突进行调整是最为有效的方法之一。具体而言：应建立公正的利益分配法律制度，包括财税、社保、弱势群体保护、垄断行业监管、劳动力流动等制度；完善司法调整，如完善司法独立、司法监督、人民陪审员制度、诉讼程序制度等；完善行政法调整，通过行政复议、行政裁决、调解、信访、仲裁等途径对公民之间、公民与政府部门之间的纠纷与矛盾进行解决；重视专门法调整，充分发挥民间团体、社会组织等运用仲裁和调解等机制解决利益冲突问题。

（二）民商法篇

该篇重点研究土地征收和城镇房屋拆迁问题，相关的内容及对策主要包括：

1、关于农村土地征收

土地征收的相关主体存在着普遍的利益冲突，包括：中央政府与地方政府之间、政府与被征地村集体及农民之间、用地单位与被征地村集体及农民之间的利益冲突。

造成冲突的原因主要有：第一，公共利益的界定过于抽象，给地方政府的征地拆迁行为留下了比较大的自由裁量空间，使征地拆迁范围过宽；第二，征地程序不够规范，程序简单、抽象、不透明，没有目的合法性审查程序，被征地者在整个征地过程的参与程度不够等；第三、征地补偿安置标准不合理；第四，征地中缺乏有效的权利救济。

相应的对策建议包括：第一、规范土地征收目的和范围，完善对公共利益的法律调整；第二、规范土地征收的程序，增加事业认定程序、完善公告制度、增加相关人参与程序、明确规定违反法定程序的法律后果；第三、提高土地征收中的补偿安置水平，增加补偿方式、扩大补偿范围、以市场价格补偿；第四、妥善解决补偿安置的后续性保障，建立长效保障机制。

2、城镇房屋拆迁

城市房屋拆迁过程中，由于价值目标不同，导致拆迁人与被拆迁人之间、政府与拆迁人之间、被拆迁对象之间都存在着利益冲突，容易导致影响和谐的事件发生。

冲突的原因在表层意义上是由于拆迁补偿标准不合理、政府遁形、政绩考核办法不科学、行政监督机制不到位、被拆迁人救济渠道受阻等，但深层次的原因则是公权力与私权利、商业利益与生存利益、以及短期利益与长期利益的矛盾冲突。

化解冲突的具体对策包括：第一、引导从压制型到回应型的法律秩序，强调通过平等协商、对话的方式，达成权利与权利之间、权利与权力之间的平衡；第二、政府应在城市房屋拆迁中准确定位；第三、明确公共利益的界定；第四、以公正补偿原则为基础建立合理拆迁补偿标准；第五、制定拆迁程序规范拆迁行为；第六、保障司法独立性发挥司法化解利益冲突作用。

（三）行政法篇

该篇主要研究城市管理问题，重点关注城市摊贩管理和城市流浪乞讨人员救助管理，主要内容有：

1、关于城市摊贩管理问题

城市化过程中，城管与摊贩的冲突呈现出常态化、暴力化和恶性化的特征，影响到了社会的和谐与稳定。该冲突折射出城市有序发展和流动摊贩生存权之间的紧张关系，更暴露出弱势群体在社会保障缺位的情况下如何解决就业的问题。

造成冲突剧烈的具体原因有：城管执法没有统一明确可适用的法律，城管执法在执法范围、行政职权、管理体制等无明确的法律制度规范，导致城市决策者盲目、专断；城管执法人员素质不高、负担过重，执法过程缺乏有效监督等问题。另一方面小摊贩也存在自身缺乏城市责任感、欠缺公民意识、不维护公共生活环境等问题。

化解该项冲突的法律对策主要有：制定统一适用的《城市管理法》，对执法理念、执法范围、执法权限、执法体制、执法程序、执法方式、执法监督、执法人员资格、法律责任等内容进行详细规定；加强城市决策民主化、公开化，保障行政决策过程中的参与性、互动性、协商性和可选择性；培养小摊贩的公民责任意识，建立摊贩行业自治组织，推动摊贩小区自治化等。

2、关于城市流浪乞讨人员救助管理问题

流浪乞讨人群近年来呈不断上升趋势，且其中绝对数量为职业乞讨人群和低龄乞讨人群，救助管理由于体制上的限制、规范上的空白和执行上的操作难度等一系列问题正在面对一个艰难的时期，甚至正身处一个尴尬的境地。

其具体原因主要有：流浪乞讨的历史传统与社会现实联合作用，产生了这样一个群体，影响了救助管理工作的效果；现行法律法规不健全、不完善，操作性不强，救助管理手段、内容规定较为单一，不具有较强的针对性；政府救助管理职能转变不到位，救助管理制度不完善；救助管理对象范围不明确，缺乏统一规范等。

相应的对策包括：准确定位和理解救助管理制度性质和职能，将临时救助制度与流出地政府、民政部门、儿童保护机构、残疾人保护机构、社会福利机构等机构的完善流浪乞讨人员的深度救助制度相衔接；扩大救助对象的范围，分类管理，并建立救助与就业联动机制；规定受助人员的法律救济途径，规范救助站行政救助行为的程序；建立规范乞讨的法律体系，制定和完善相应的法律法规以打击处罚强讨恶要、寻衅滋事、组织教唆、胁迫未成年人乞讨，或以乞讨为掩护实施偷盗、诈骗、抢夺、敲诈勒索等违法犯罪活动。

（四）诉讼法篇

该篇结合广泛的实践调研，主要研究了法官与当事人关系、法院调解、再审程序、诉讼费用以及民事证据立法中的事实认定等5个重要制度。

1、关于法官与当事人关系问题

根据对沿海、内地以及西部九个省的基层、中院从事民事审判工作的法官和参与民事诉讼的当事人进行了问卷调查显示：法官与当事人之间存在着很大程度的互相不信任。

当事人不信任法官的主要原因是：法院主导、法官支配的诉讼模式，部分法官职业能力和职业道德上存在的瑕疵，法官往往会受到外界力量的综合影响等。而法官不信任当事人，一方面是当事人追求自身利益以及通过一切途径以期望得到个人利益最大化、损失最小化的结果，另一方面主要是当事人法律素质不高。

对此，相关的建议包括：在我国民事诉讼法中确立诚实信用原则，在总则部分增加诚实信用的规定，在分则部分规定对诚实信用原则的具体要求，一方面是对当事人的规制，如确定当事人的如实陈述义务，禁止滥用诉讼权利的行为，排除以不正当行为形成的诉讼状态；另一方面是对法官的规制，如规制法官滥用自由裁量权，指导法官行使释明权，防止突袭性裁判等

2、关于法院调解

我国法院调解具有浓厚的政治化色彩，调解工具主义与当事人权利救济诉求之间的价值追求不同，调解结果的模糊性与法院调解“事清责明”原则之间存在矛盾，主审法官调解与程序公正、实体公正要求之间的存在矛盾，导致“以判压调”、“以拖压调”情形屡见不鲜。

造成上述矛盾的原因主要在于：司法服务于政治是我国政治体制下的一个特征，调解工具主义思想的指导，“事清责明”原则本身存在缺陷，主审法官调解制度存在缺陷，以及法官队伍的年轻化给调解工作带来了负面影响等。

相关对策主要有：重塑调解理念，回归调解的当事人主义定位，纠正调解工具主义思想；建立权利保护机制，在调解自愿的基础上赋予法院一定限度的干预权，建立对恶意调解的预防纠正制度；改革主审法官调解制,建立调、审适度分离的调解模式，借鉴国外ADR制度聘请特邀调解员参与案件调解工作。

3、关于再审程序问题

再审程序暴露出很多冲突，主要表现为：申请再审诉权化与维护法院裁判权之间存在冲突、司法需求与司法资源之间存在冲突、审判权与检察监督权之间存在冲突、再审案件高效处理与程序公正之间存在冲突等。

主要原因在于：再审审查阶段是无需缴纳任何费用的，再审程序本身的完善和民众对于再审救济的诉求强烈，法院驳回再审与因检察机关抗诉并存的现象屡屡出现，引发了当事人对法院再审审查工作的质疑，审查期限的规定导致部分法院急于结案，不严格遵循再审审查程序的立法规定等。

相应的法律调整措施包括：科学确定现行再审审查程序的价值与功能；完善再审案件启动程序；理顺再审审查组织架构；规范再审审查的内容；完善再审审查的程序，设置繁简分流程序，增加独任法官审查方式；合理适用审查方式，规范适用程序；调整审查期限，注重实际效果；完善再审审查后的处理方式。

4、关于诉讼费用问题

法院的收费利益与当事人利益之间存在冲突，法院超标准收费的现象依然存在，法院利益与国家、地方财政利益之间存在矛盾，影响了法院正常的业务开展。

造成目前诉讼费用征收中利益冲突原因包括：司法预算地方化导致法院经费缺乏保障，地方财政对同级法院的司法投入的比例较少，人民法院的“业务补助经费”逐步减少。政府必须加大对法院的财政拨款力度，但是结果却并不乐观。

相关的对策包括：逐步割断人民法院与地方财政的关系，取消司法预算地方化，实施司法预算国家化；减少或取消诉讼费用省级统筹的比例，并取消从“业务补助经费”中建立备用金制度的规定；加大国家对诉讼费用的监管力度，加强惩戒措施。

5、关于事实认定程序

在民事诉讼的事实认定程序中存在着利益冲突：我国没有特免权的明确规定，证人的基本权利受到忽视；法官广泛的自由裁量权与当事人提高事实认定透明度之间存在冲突；证据制度的公众可接受性与证据制度法治化、科学化之间存在冲突。

主要原因在于：没有正确处理个案公正与社会整体正义之间的关系；没有科学合理地配置法官的自由裁量权；片面强调借鉴国外经验，忽视了本国国情。

相应的对策包括：制定适合国情的证据规则；建立证人作证特免权制度；科学合理地规定法官自由裁量权，规范封闭型裁量权的行使，增加开放型裁量的规定，关注证据制度的协调功能；加强诉讼程序的可参与性，使当事人有机会对法官行使自由裁量权的结果施加影响；增强证据规则的大众认可度。

（五）劳动与社会保障法篇

该篇主要从劳动合同关系、集体劳动关系以及社会保障关系等3个层面进行研究，并主要就农民工工资拖欠、集体谈判、养老保险立法等问题进行了深入探讨，主要内容包括：

1、关于劳动合同关系

劳动合同关系中的利益冲突在当下我国的劳动和社会保障领域显得尤为突出，并且产生了一系列的问题。以建筑行业农民工为例，存在着：不及时足额给付工资的现象较为严重；不遵守法定工休制度，劳动者的健康和寿命被透支、破坏和减损了职场的工作规律等，出现“过劳死”现象；不顾工人的生命和财产安全，任意延长工作时间、任意取消各种安全保障措施，引发各种安全事故；女性职工权益保护和童工等特殊劳动者问题值得注意。

造成冲突原因包括经济、社会、政策和法律等一系列问题，如建筑行业农民工工资领域的原因就包括：城乡二元体制下的农民工尴尬境遇，改革政策中的强资本与弱劳动，缺失的社会信用体系等。

故建议：健全责任体系，引入刑法责任和行政法责任，对私法责任进行微调；进入有针对性的制度建构，在行政、司法、检察三方面同时展开，构筑维护农民工利益的多重保护。

2、关于集体劳动关系

集体劳动关系中的利益冲突表现为：企业民主管理中的利益冲突，职工参与管理对公司高层来说是一个巨大的挑战；集体协商中的利益冲突，主要表现为劳资关系的恶化和紧张，劳动者群体性事件频发。

主要原因是劳动者集体权的现实存在与劳动集体权的制度供给之间存在冲突和紧张关系，一方面，劳动者集体维权是自由基本权，更是社会基本权；另一方面，劳动者集体维权的制度并不顺畅，劳动者自发维权的冲动越来越明显。

法律调整的重点在于保障劳动者的集体权利，既在制度上赋予劳动者相应的权利和义务，又在实务中提供配套的体制和资源。完善我国集体合同立法及集体协商制度，建立劳动者团体交涉主体及程序的法律制度，明确仲裁机构与政府的定位，进一步改革工资集体协商与完善分配制度。

3、关于社会保障关系

社会保障关系中利益冲突的关键在于个人与社会在福祉上的巨大冲突，并进一步演化为不同利益团体之间的现实冲突。以养老保险为例：在覆盖范围上，目前以企业职工养老保险为主，忽视了一些人群的利益；个人账户上，有众多因素影响着个人账户，使个人付出的与回报的存在冲突；统筹基金上，在地方养老保险基金分散独立的情况下，在全省范围内是否统一使用或归拢为一个基金。

养老保险领域冲突的原因包括：农民本身基本养老保险制度存在缺失，农民工养老保险得不到保障；被征地农民的养老保险存忧；机关事业单位的干部离退休待遇制度与社会发展趋势不符。

相关的法律措施包括：建立养老保险的多元立法体系，基本养老保险可单独立法，补充养老保险的制度设计和立法仍然要在基本养老保险清晰定格的情况下来展开；界定清缴费主体、确定合理的缴纳费率、建立跨地区的缴费接续制度；进一步明晰对养老基金的投资限制，建立健全养老基金的监督管理机制，赋予有条件的私人救济权利。

（六）环境法篇

该篇在调研的基础上，重点研究现代文明与传统文化、国家与地方、公民健康与财产权益、企业环境法律赔偿责任与公民环境权利保障等四组关系的利益冲突与法律调整。

1、环境资源法与少数民族传统的利益冲突

法律对环境资源的保护与当地民众传统生活、发展方式之间存在不可调和的矛盾。原因包括：对刀耕火种耕作方式存在认识误区；传统权利意识的惯性与国家利益权重的增大；人兽之争的开始与白热化等。我国在落实现代化、生态主义的过程中，有可能出现方式与手段的偏差，或是生态主义本身尚存在不可克服的缺陷。

相关的法律对策主要有：完善民族区域自治法，在实质层面吸收少数民族地区的风俗习惯；在立法和执法中重视环境法的地域性；采取多元形式还利与民，通过有效手段使他们在国家保护环境资源的过程中获得经济收益，提高生活水平。

2、国家与地方政府的环境利益冲突

主要表现为基层环保官员普遍持有较高的环保意识并熟知国家的环境法律法规，但是却在实务中普遍采取变通或“隐形违法”手段来进行“环境管理”，甚至以隐蔽的方式暗示、鼓励公民公开反对上级政府的环保决策；

其原因，一方面是环境执法中的地方保护主义，地方政府出台土政策对抗环境保护法或者以个别方式阻扰、干涉环境行政部门行政执法；另一方面是地方领导政绩观、地方自身利益和贪污腐败在作祟。

相应的法律调整主要是以运用地方政府的法律责任来协调地方政府的不同环境责任之间的冲突，同时对地方利益尤其是地方经济利益加大疏导力度。

3、公民环境健康与财产保护的利益冲突。

公众环境健康被侵害事件屡见不鲜，公众环境健康被害救济空洞化，在重环境财产性损失赔偿，轻视或无视环境健康损害赔偿的倾向等。原因是：环境健康损害潜伏期长、隐蔽性更强，相比财产损失的可视性、可评估性弱；环境健康公共服务不足；预防和救济环境健康损害的立法不健全。

相应的对策包括：制定专门的环境健康损害赔偿法规，充分重视并提供有力的、便于实现的环境健康损害司法救济及救助；解决环境医学鉴定、健康损害判断标准等关键问题，规范健康损害的诊断鉴定程序与标准；明确健康受害者请求精神损害赔偿的权利，建立环境污染责任保险制度和环境健康损害赔偿基金制度。

4、企业环境责任与公民环境权的利益冲突。

企业环境污染事故频发标志着我国已经进入了环境风险的高发期，企业污染损害赔偿责任与公民环境权益保障利益冲突越演越烈。主要是由于现行环保法律法规偏软，对违法企业处罚额度过低，不利于调动企业的责任意识，亦不利于保护人民的环境权益。

相关的法律调整主要是建立企业环境责任保险制度，制定专门的《环境责任保险法》，确立强制保险或自愿保险、保险责任期间、保险赔偿责任限额、索赔和理赔程序等相关制度。

（七）公共管理篇

该篇主要研究了教育公平和医患纠纷问题，主要内容包括：

1、关于教育公平

每个民众都应有平等接受教育的权利和机会，然而，我国的民众所享有教育的机会、过程出现明显的不平等，主要包括城乡教育发展不平衡、阶层教育发展不平衡、地区教育发展不平衡、不同阶段和类型教育的资源配置失衡。

产生教育不公平的原因如：城乡二元的户籍管理制度是一层屏障；教育管理制度存在缺陷，尤其是重点和非重点分类管理体制导致两极分化严重，教学评估体系不科学、不公平，中小学校间的不公平竞争；教育产业化政策的制定和实施扩大了我国高等教育中的不公平；人情关系等非正式性制度安排是一大弊病。

相关的法律对策包括：建设完备的教育法规体系及公平合理的教育政策，以法律的手段强有力地保障每一个公民受教育的平等权利以及教育过程和教育结果的公平性；改革教育管理体制，着重解决学校行政化严重的问题，修改《教育法》等相关法规，使学校与行政分离，推动学校向多元化发展；通过立法鼓励、支持社会力量办学，为民办学校提供公平的发展环境；健全教育资助制度和救助体制，关注弱势群体的教育问题。

2、关于医患纠纷问题

现阶段普通民众看病难、看病贵已成为老生常谈的问题，医患关系紧张已成为当今社会的主要矛盾之一，规制制药厂、药品、医生、医院等医疗参与者迫在眉睫。

造成医患关系紧张的原因复杂多样，如医院、医生医德丧失；医疗鉴定等相关立法上存在问题；保护患者权利的法律法规不成体系，缺乏最基本的患者权利概念和保护原则，导致受害患者利益诉求渠道不畅通；缺乏对医疗责任保险强制性规定。

建议的法律调整措施主要有：在立法上对有关患者权利的法律法规进行清理，确立患者生命健康权利至上的立法原则；建立符合我国国情的医疗责任保险制度；在司法上建立患者权利争讼的快速解决机制，设立医患纠纷合议庭，综合运用法律、行政、仲裁等手段，建立医患纠纷快速解决机制，严格规范法院审理医患纠纷的审限；实行律师对医患纠纷案件的法律援助制度；尽快在全国范围内推行医患纠纷调解制度；推广仲裁在解决医患纠纷中的运用。

三、成果的学术价值和应用价值，以及社会影响和效益（略写）

（一）成果的学术价值

1、挖掘和丰富了社会主义和谐社会的相关理论。

2、凝练和完善了社会主义和谐社会建设中的法治理念。

3、论证和凸显了和谐社会建设中利益冲突的法理本质和法治使命。

4、分析和归纳了和谐社会建设中利益冲突的类型和法律调整途径。

5、探索和尝试了多学科综合运用诠释党的理论创新的分析思路。

6、创新和实践了从解决利益冲突入手以实现社会和谐的论证角度。

（二）成果的应用价值、社会影响和效益

1、提出了和谐社会建设中重大利益冲突的部门法调整对策。结合社会实际和实地调研的情况，对征地拆迁、城市管理、劳资纠纷、社会保障、环境资源、教育公平、医疗纠纷、再审制度、调解制度、诉讼当事人关系等重点问题进行集中研究。有针对性地提出建立、健全民商法、行政法、劳动和社会保障法、环境资源法、诉讼法等法律法规的法律对策、立法建议和具体法律规则。

2、重要阶段性成果通过有效渠道服务国家决策。本课题有两篇报告入选全国哲学社会科学规划办的《成果要报》并报党和国家领导人研阅，分别是《当前群体性环境健康损害纠纷处理面临的两难困境及对策建议》（2011年第67期，总第758期）、《化解征地利益冲突与纠纷的法律路径选择》（2011年第72期，总第763期）。中央有关领导同志对《化解征地利益冲突与纠纷的法律路径选择》作出了重要批示，社科规划办向中国政法大学党委发来了通报表扬函。

3、相关研究成果和立法建议书为国家立法工作提供借鉴。课题的相关对策性研究被及时呈送至全国人大法工委、最高人民法院、国务院法制办、国家环保部以及全国哲学社会科学规划办等部门，为《侵权责任法》及司法解释、《劳动合同法》、《人民调解法》、《社会保障法》、《民事诉讼法》修改、《工伤条例》和《拆迁条例》修改等立法工作提供了有效的服务参考作用，部分建议被立法内容采用。

4、研究过程和研究结果引起了社会公众的广泛好评。课题组在研究期间兵分多路展开了一系列调研活动。期间，共进行了30多项专题调研工作，涉及10个省份以上的集中大型调研6次、赴个别省市进行专项调研30余次，受到了各地群众的广泛支持和关注。另外，相关研究成果在《人民日报》、《光明日报》、《法制日报》及电视台等媒体中进行宣传，取得了良好的社会效果。

（课题组供稿）